圖為我國最大的海鹽生產企業——山東海化股份有限公司羊口鹽場的撈鹽機組正在作業。（張勤業 攝）
　

 
　　早在1995年，我國就放開了對工業鹽的經營許可，但各地出臺了地方鹽業條例和鹽業管理實施辦法，規定兩堿用鹽運輸實行準運證制度，其他用鹽由各地鹽業公司統一經營。在這種情況下，過去10多年來，工業鹽經營者因違反地方法規而被扣貨、罰款的事件在各地不斷上演，引發廣泛爭議。

　　黨的十八屆三中全會提出，要進一步簡政放權，深化行政審批制度改革，使市場在資源配置中起決定性作用。在簡政放權不斷提速的大背景下，各地對工業鹽市場的管理是否也放權了？對工業鹽管理的改革出現了哪些變化？記者對此進行了調查。

　　各地修改鹽業條例

　　2013年11月29日，產鹽大省山東新修改的《山東省鹽業管理條例》發布實施。與之前的政策相比，該條例存在不少修改之處。比如，《條例》第27條規定，食鹽和其他用鹽的運輸實行準運證制度；純堿、燒堿工業用鹽和按規定實行直供用鹽的運輸實行隨車貨運單制度。這一規定，將兩堿工業用鹽由之前的運輸通行證制度修改為隨車貨運單制度。《條例》第40條還規定，未取得準運證擅自運輸食鹽和其他用鹽，或者未攜帶隨車貨運單運輸純堿、燒堿工業用鹽和按規定實行直供用鹽的，由鹽業行政主管部門責令其限期改正，拆除其生產、加工設施，沒收其非法生產、加工、經營、運輸的鹽產品及其生產設備和違法所得，并可處以違法鹽產品價值1倍以上3倍以下罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

　　據了解，該《條例》規定的兩堿用鹽隨車貨運單，是一種貨物運輸證明，由制鹽企業提供，載明制鹽企業、承運人、兩堿工業用鹽單位名稱以及運輸數量和時間等內容，便于鹽業管理部門通過隨貨單來掌握所運鹽產品的流向，建立鹽產品追溯制度，防止走私販私沖擊食鹽市場，以達到監管的目的。記者從山東各地鹽務局了解到，隨車貨運單不作為行政許可項目，由制鹽企業直接去鹽務局領取即可。

　　2013年9月24日，《天津市人民代表大會常務委員會關于修改〈天津市鹽業管理條例〉的決定》獲得通過。該政策廢止了其他工業用鹽準運證行政審批和行政處罰的內容，但規定純堿、燒堿生產用鹽以外其他用鹽的用鹽單位，應當從鹽業公司購鹽；如果用鹽單位不按規定購進其他工業用鹽，由鹽業行政主管部門沒收違法購進的鹽產品。

　　新修改的《浙江省鹽業管理條例》于2012年10月正式實施。該《條例》的一項重要變動是取消了對其他用鹽的準運證制度，然而，這并不意味著鹽業管理部門對其他用鹽管理的放開。《條例》第20條規定，其他用鹽由省鹽業主管機構統一管理，由當地鹽業公司統一組織供應，保證用鹽企業的需要；第23條規定，其他用鹽從省外調入或調供省外及其進出口業務，由省鹽業主管機構統一管理，未經省鹽業主管機構批準，任何單位和個人不得向省外購銷其他用鹽；第32條規定，對違反規定擅自購銷其他用鹽的任何單位和個人，可處沒收違法購銷、經營的產品及違法所得，并處以違法購銷、經營的鹽產品價值3倍以下的罰款。

　　2013年8月1日起施行的《廣西壯族自治區鹽業管理辦法》，僅增加了“工業副產鹽嚴禁作為食鹽銷售；工業副產鹽生產企業應當建立生產、銷售臺賬，詳細記錄工業副產鹽生產數量、銷售去向及用途等情況，定期向當地鹽業主管機構上報”的規定。新修訂的管理辦法依舊規定，對純堿、燒堿生產用鹽實行監督管理；對其他用鹽實行統一經營管理；其他用鹽由鹽業公司統一經營，確保供應；用鹽單位或個人應當向當地鹽業公司申報用鹽計劃，并從當地鹽業公司購進所需用鹽，不得擅自從制鹽企業和其他單位或者個人購進、調運。

 
　　據了解，鹽產品主要包括食鹽、兩堿工業用鹽和其他用鹽，各地鹽業條例里所稱的其他用鹽，是指兩堿工業用鹽以外的制革、制皂、醫藥、燃料、制冷冰藏、玻璃等其他工業用鹽，業內俗稱“小工業鹽”。

工業鹽是生產兩堿的重要原料。圖為天津堿廠生產的片堿產品正在發車待運。 （邵亞杰 攝）

　　
　　依舊與上位法沖突

　　相比小工業鹽，各地鹽務局對兩堿工業用鹽的管理相對寬松。但記者從山東、四川、陜西等地了解到，辦理兩堿用鹽通行證或隨車貨運單是買鹽賣鹽的第一道手續，有的地方還要收取2～3元/噸的工業鹽服務監管費，有的地方雖取消了收費，但工業鹽企業必須參加鹽務局組織的鹽堿訂貨會，在訂貨會上與兩堿企業簽訂訂貨合同，否則就沒法去鹽務局領取通行證或隨車貨運單。

　　“兩堿用鹽隨車貨運單制度雖然不是行政許可，但名稱不合法。國務院頒布的《鹽業管理條例》沒有規定隨車貨運單，自然也沒有沒收鹽產品并罰款的問題。此外，各地的鹽業條例規定其他用鹽由鹽業公司統一經營，并從鹽業公司購買，明顯違反了《反壟斷法》規定，與上位法存在沖突。”有“中國反鹽業壟斷第一律師”之稱的上海行政訴訟律師鄒佳萊告訴記者。

　　鄒佳萊認為，雖然我國《鹽業管理條例》第20條規定鹽的批發業務由各級鹽業公司統一經營，但“統一經營”并不是“許可經營”，在某種程度上而言，“統一經營”這個詞是被鹽業公司利用了。而且，法律規定食鹽由鹽務局和鹽業公司專營，但是工業鹽并沒有專營的規定。各地鹽務局把專營范圍從食鹽擴大到了工業鹽，形成了一種長期壟斷。其實，早在1995年，原國家計委、經貿委在《關于改進工業鹽供銷和價格管理辦法的通知》中，就明確取消了工業鹽準運證和準運章制度，這標志著工業鹽市場已經放開經營。2010年，最高人民法院關于經營工業用鹽是否需要辦理工業鹽準運證等請示的答復中明確規定，工業鹽已不再屬于國家限制買賣的物品，經營工業鹽的行為不構成非法經營犯罪；《鹽業管理條例》對鹽業公司之外的其他企業經營鹽的批發業務沒有規定行政處罰，地方政府規章不能對該行為規定行政處罰。

　　此外，2012年4月9日最高人民法院發布第二批指導性案例，把魯濰（福建）鹽業進出口有限公司蘇州分公司訴蘇州市鹽務管理局鹽業行政處罰及行政賠償一案作為規范工業鹽管理的典型案例，提出蘇州鹽務局在依職權對魯濰公司作出行政處罰時，雖然適用了《江蘇鹽業實施辦法》，但是未遵循《立法法》第79條關于法律效力等級的規定，未依照《行政許可法》和《行政處罰法》的相關規定，屬于適用法律錯誤，依法應予撤銷。

　　那么，各地為何仍不惜違反上位法？鄒佳萊表示，很多地方部門都知道地方條例和上位法之間的沖突，可就是要堅持保護地方的鹽業壟斷。業內人士認為，各地修改鹽業條例，是在中央部署積極轉變政府職能、簡政放權的大環境壓力下進行的，但是仍舊沒有走出對工業鹽壟斷經營的怪圈。
 

圖為中鹽內蒙古吉蘭泰鹽化集團的原鹽生產現場。（呼躍軍 攝）

　　壟斷致使鹽價走高

　　當前，山東、河北等地工業鹽經營者因違反地方鹽業條例而被扣貨、罰款的事件仍在不斷上演。防范工業鹽特別是小工業鹽經營者將工業鹽充當食鹽轉賣，成了各地鹽業部門對工業鹽進行監管的理由。比如，《山東省鹽業管理條例》就對兩堿工業用鹽實行隨車貨運單制度進行了專門說明。

　　一是山東省是全國最大原鹽生產基地，年產原鹽2500萬噸左右，其中兩堿工業用鹽達2300萬噸（供省內化工企業1800萬噸，供省外化工企業500萬噸）。鑒于兩堿工業用鹽量大面廣、兩堿企業分布廣泛（全省除萊蕪外，其余16個市都有分布）、運輸全部靠汽運等特點，為防止兩堿用工業鹽沖擊食鹽市場，《條例》第4條專門規定食鹽實行加碘供應，專營管理，純堿、燒堿工業用鹽實行監督管理，其他用鹽實行統一經營管理。

　　二是食鹽是生活必需品，一日三餐不可或缺。山東是人口大省和食鹽消費大省，同時也是碘缺乏大省，工業用鹽本身不僅不含碘，而且還不同程度含有一些雜質且重金屬超標，一旦流入食鹽市場，極易引發食品安全事故，不可避免地將給消費者健康帶來嚴重危害。而工業用鹽與食鹽的物理特征難以區分，加之過于懸殊的產銷比和明顯的價格差異，一旦監管不到位，極易發生以工業用鹽冒充食鹽進行銷售的違法行為。

　　三是兩堿工業用鹽自1995年開始實行市場化運作，產銷直接見面，合同訂貨。面對這一形勢，建立并完善工業用鹽產、銷、運、用的全程追溯制度，對確保食鹽安全和市場秩序具有重要意義。

　　“既然工業鹽經營糾紛大量存在，就說明食鹽價格高、買賣利潤大，如果取消食鹽專營制度，就會大大減少甚至消除這樣的糾紛。”一位業內人士這樣分析。據鄒佳萊介紹，鹽業專營體系下，存在巨大的暴利空間，超市里500克包裝的食用鹽每包最低價格是2元，這就意味著食用鹽的銷售價格是4000元/噸，而食用鹽從鹽礦中出來的價格只有400多元/噸；小工業鹽的出廠價不到300元/噸，但到最終用戶那里就是600元/噸。

　　這種情況也在記者的調查中得到印證。山東一家小工業鹽企業往皮革廠運送工業鹽，但被當地鹽務局查扣。記者感嘆：“小工業鹽如果取消專營，就沒有這些糾紛了。”但沒曾想到，這位老板的回答出人意料：“取消專營后，小工業鹽的價格和利潤就沒有這么高了。”他向記者透露，山東海鹽小工業鹽出廠價275元/噸，江蘇淮安井礦鹽小工業鹽出廠價是330元/噸，有的鹽業公司銷售價格最高賣到980元/噸。正是高利潤，導致了雖然鹽務局不斷查處小工業鹽，卻不斷有新的小工業鹽經銷商出現的局面。

　　因此，多位業內人士認為，正是因為鹽業專營造成價格差異，導致了以工業用鹽冒充食鹽進行銷售的違法行為。我國原鹽產能已經過億噸，如果真正放開市場準入，很多鹽廠都能加工生產食鹽，食鹽價格就會下降，消費者就能夠得到更進一步的實惠，小工業鹽價格也會下降。

　　在國內進行過多套工業鹽、食鹽工程設計和工程總承包的中國輕工業長沙工程有限公司一位工程師也向記者證實，工業鹽、食鹽前面的蒸發結晶等生產工序是一樣的，區別是食鹽要增加洗鹽、脫水工序：一要除去雜質和金屬離子，增加潔白度；二要加碘，即添加碘酸鉀。目前，除去雜質和金屬離子的技術很成熟，絕大部分工業用井礦鹽的純度已經達到了食鹽標準，有的只需除去雜質和金屬離子就可以作為食鹽，有的井礦鹽甚至直接可以作為食鹽使用。
　

　
　　鹽是生活必需品，一旦監管不到位，易發生以工業鹽冒充食鹽銷售的違法行為，這也是各地對工業鹽加強監管的原因之一。圖為四川省華鎣市監查人員正在對鹽市場進行檢查。   （劉濤 攝）