2016年下半年,我國天然氣管網及價格改革措施密集出臺,從機制改革和價格改革兩方面促使我國天然氣行業市場化改革提速。
管網獨立和設施公平開放是天然氣市場機制改革的兩大核心。盡管我國天然氣行業改革最終方案還沒有落地,但管輸業務獨立已成為必然。在獨立方式上,有財務獨立、法律獨立和產權獨立三種,歐美國家普遍采取了循序漸進方式,從最容易和比較穩妥的財務獨立開始。實際上,在天然氣干線管道和銷售方面擁有70%份額的中國石油,已經踏上了管輸業務獨立的改革之路。2015年底,中國石油成立了中石油管道有限責任公司,作為其統一的管道資產運營管理及投融資平臺。而此前西氣東輸系統、陜京線系統、西南管道系統均已成為多元化投資的混合所有制企業。2016年年底,中石油天然氣銷售分公司和五大區域分公司全部掛牌,此番動作后,中國石油管輸和銷售業務基本實現全面分離,從而為我國天然氣市場化改革尤其是管網設施公平開放奠定了基礎。
在管網設施公平開放方面,繼2014年2月國家能源局印發《油氣管網設施公平開放監管辦法(試行)》之后,2016年下半年以來,國家發改委和能源局在管網信息公開、管輸定價、成本監審方面連續印發3個重要文件,被視為我國天然氣市場化改革的“加速器”。
2016年9月,國家能源局下發《關于做好油氣管網設施開放相關信息公開工作的通知》。《通知》從主動公開和依申請公開兩方面提出了油氣管網信息公開的內容要求,并要求管網設施運營企業在2016年10月31日前完成公開。《通知》發出后,三大石油公司及山西、陜西、福建、安徽、江西等省級管網公司相繼亮出了自己的“家底”,總體看各家內容涵蓋面基本滿足通知要求。從歐美國家第三方準入制度發展進程看,管網設施信息公開內容不僅僅局限于上述通知要求,還包括重要管網節點的流量信息、剩余能力、管網用戶的合同信息、管段或區域的費率標準、LNG接收站的服務窗口期等等。因此,下一步監管工作重點,一是確保企業按《通知》要求做到信息公開,二是研究將依申請公開的內容進一步規范化、制度化,逐步推動更多信息公開。
2016年10月,國家發改委印發《天然氣管道運輸價格管理辦法(試行)》和《天然氣管道運輸定價成本監審辦法(試行)》,將構建起較為科學完善的天然氣管道運輸價格和監管體系。這兩個《辦法》改革要點:一是要求運銷分離。一體化經營企業目前暫不能實現業務分離的,應當實現管輸業務財務核算獨立,體現管網改革大方向。二是明晰定價方法。天然氣管道運輸價格制定和調整遵循“準許成本加合理收益”的原則,對價格監管的范疇、對象,價格制定和調整的方法、程序,以及部分核心指標例如準許收益率、負荷率等均作了細致的規定。三是從緊核定管輸定價成本。統一界定了管輸定價成本的構成與歸集,并給出了折舊、攤銷、運行維護費等各項成本的具體核定辦法,對8種不得計入定價成本的情形也作了界定。四是推行成本信息公開。要求管道企業主動公開成本信息,強化社會監督;定價部門公開成本監審結論,提高價格監管科學性、合理性和透明度。上述兩個《辦法》中,幾個關鍵設計,例如運銷分離、75%負荷為前提的8%準許收益率、定價成本構成與核定、信息公開等,可以說從價格角度觸動了油氣體制改革,著力推動管網設施第三方開放。今后跨省干線管道的管輸價格制定和監管將有章可循,同時對監管部門的監管力量和業務能力也提出了更高要求。
對于干線管道而言,近期監管工作重點是如何貫徹執行上述“一個通知兩個辦法”,確保成本信息真實可信和及時公開。對于省級管網和城市配氣管網的管輸定價,兩個《辦法》未做出強制性要求,僅建議省級價格主管部門參照干線管網的定價辦法進行管理。鑒于各省情況復雜各異,如何制定出有效平衡各方利益,得到供、輸、用各方認可的辦法需要大量智慧,還需要監管部門開展大量細致工作,業內也期待相關省份的管理和監審辦法能夠盡快出臺。
不僅如此,我國天然氣價格改革近幾年也在持續推進。2013年推出了存量氣和增量氣、與可替代能源掛鉤的各省最高門站指導價定價方案;2015年4月門站價實現了存量氣與增量氣并軌;2015年11月將各省最高門站價格管理改為基準門站價格管理,并規定一年后供需雙方可在上浮20%、下浮不限的范圍內協商確定具體門站價格。剛剛過去的2016年,我國天然氣價格改革也在朝著市場化的方向持續邁進。
11月10日,國家發改委下發《關于推進化肥用氣價格市場化改革的通知》,明確自2016年11月10日起全面放開化肥用氣價格,由供需雙方協商確定,并鼓勵化肥用氣進入交易平臺,實現價格公開透明。實際上,近幾年隨著煤頭裝置大幅增加,合成氨產能總體過剩嚴重,原有老小氣頭化肥裝置基本停產,化肥用氣占比還不到天然氣總消費量的5%(2016年中石油供各類化肥企業用氣約占總銷售量的3.6%),價格調整對天然氣消費規模的影響有限。其意義在于改變了幾十年來計劃經濟下政府管控定價模式,有利于提高行業市場化意識,激發市場活力、推進供給側結構性改革。此次放開化肥用氣價格后,我國頁巖氣、煤層氣、煤制氣、液化天然氣,以及非居民用氣價格均已完全放開;唯有居民用氣價格仍然受政府嚴格管控,價格水平與消費特點、供氣成本很不匹配,交叉補貼嚴重,也是接下來改革的重點和難點。
11月11日,國家發改委下發《關于福建省天然氣門站價格政策有關事項的通知》,決定在福建省開展天然氣門站價格市場化改革試點,西氣東輸供福建省天然氣門站價格由供需雙方協商確定。伴隨上述通知,12月中旬西氣東輸三線東段建成通氣,來自中亞的管道天然氣將與莆田接收站的進口LNG同臺競爭。長期以來僵硬的天然氣定價機制有望在福建實現全面突破,從而為下一步在全國范圍內實施市場化定價摸索經驗。
11月20日,國家發改委下發《關于明確儲氣設施相關價格政策的通知》,明確儲氣服務價格由供需雙方協調確定,儲氣調峰價格由市場競爭形成,并鼓勵城鎮燃氣企業投資建設儲氣設施,投資和運行成本納入城市燃氣配氣費統籌考慮并給予合理收益。該《通知》拉開了我國天然氣儲氣調峰氣價市場化的序幕。正是在這一政策引導下,國內最大供氣商中國石油宣布,自2016年11月20日至2017年3月15日,將非居民用氣價格上調10%~15%,以期通過價格杠桿來平衡冬季高峰期供需關系,緩解保供的壓力。
11月26日,經過一年多試運行,上海石油天然氣交易中心正式投入運行,標志著我國能源市場建設又邁出重要一步。截至10月31日,交易中心累計開發會員269家,國內主要燃氣企業均成為會員單位,加上中國石油、中國石化、中國海油三大資源供應商的股東單位,其影響力與日俱增。2016年單邊交易量突破了150億立方米,約占全國消費量的7.5%。上海石油天然氣交易中心的正式運行,其重大意義正如國家發改委主任徐紹史所表述“將有助于加快能源市場化改革的步伐,進一步完善油氣價格形成機制,促進我國積極融入國際市場、深化能源國際合作”。可以預見,今后交易中心將在供需雙方銜接、增強市場的靈活性和流動性、市場化定價方面發揮越來越重要作用,大大加快我國天然氣價格市場化改革的步伐。(來源:標準天然氣)
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