4月28日,國務(wù)院印發(fā)《改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制方案》(以下簡稱《方案》),提出以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管,依法確立國企的市場主體地位,最大限度減少政府對(duì)市場活動(dòng)的直接干預(yù)。這個(gè)文件講清指導(dǎo)思想、基本原則與工作任務(wù),是一個(gè)綱領(lǐng)性文件。《方案》的公布意味著以授權(quán)經(jīng)營體制為核心的國資改革已經(jīng)進(jìn)入快車道,接下來一些重磅政策可能出現(xiàn)。

　　聚焦國資改革核心問題

改革授權(quán)經(jīng)營體制是牽住國資改革的“牛鼻子”。

長期以來,國有企業(yè)經(jīng)營在很大程度上受到政府的行政干預(yù),政企不分、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)不分,是長期以來困擾國有企業(yè)發(fā)展的問題。與其他類型經(jīng)濟(jì)相比,國有企業(yè)活力不足,外在表現(xiàn)為市場反應(yīng)和市場競爭力不足。

以管資本為主來完善國資管理機(jī)構(gòu)與體制,實(shí)質(zhì)是以改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制為中心,改組國有資本投資、運(yùn)營公司,進(jìn)一步放權(quán)、授權(quán),使所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)進(jìn)一步分開,讓企業(yè)充分走向市場。授權(quán)經(jīng)營國有資產(chǎn)制度,是國家將國有資本的出資人權(quán)利給予國有資本運(yùn)營公司,并由企業(yè)自主經(jīng)營,從而形成權(quán)利和義務(wù)的法律規(guī)范,推動(dòng)經(jīng)營體制改革和完善。

理解《改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制方案》,應(yīng)當(dāng)關(guān)注幾個(gè)問題:

為什么要授權(quán)放權(quán)?長期以來,我們一直在積極探索有效的國有資產(chǎn)經(jīng)營方式。但是,由于國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營體制改革不到位,現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制中政企不分、政資不分問題依然存在,國有資產(chǎn)監(jiān)管還存在越位、缺位、錯(cuò)位現(xiàn)象。此次《方案》明確提出確立國企的市場主體地位,最大限度減少政府對(duì)市場活動(dòng)的直接干預(yù),意味著真正將國企推向市場,倒逼國企主動(dòng)迎接市場化的競爭,從而提升經(jīng)營效率。我們認(rèn)為這正好呼應(yīng)了2019兩會(huì)政府工作報(bào)告提出的要“將競爭性業(yè)務(wù)全面推向市場”。

誰來授權(quán)放權(quán)?《方案》明確提出,“優(yōu)化出資人代表機(jī)構(gòu)履職方式。出資人代表機(jī)構(gòu)要依法科學(xué)界定職責(zé)定位,通過實(shí)行清單管理、強(qiáng)化章程約束、發(fā)揮董事作用、創(chuàng)新監(jiān)管方式,加快轉(zhuǎn)變履職方式,依據(jù)股權(quán)關(guān)系對(duì)國家出資企業(yè)開展授權(quán)放權(quán)”。這句話是非常重要的。“出資人代表-股權(quán)關(guān)系-董事”是基本定位。也就是不是行政機(jī)構(gòu),不是以政府的名義,而是以大股東的身份出現(xiàn),以董事身份參與企業(yè)管理。這就使政府和企業(yè)之間的邊界更加清楚,最大限度地保證企業(yè)市場化的行為自主決策,建立在法律基礎(chǔ)上了。

授什么權(quán)?放什么權(quán)?《方案》提出的對(duì)國有資本投資、運(yùn)營公司的授權(quán)放權(quán)內(nèi)容主要包括戰(zhàn)略規(guī)劃和主業(yè)管理、選人用人和股權(quán)激勵(lì)、工資總額和重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)管理等。結(jié)合企業(yè)自身特點(diǎn),主要包括戰(zhàn)略規(guī)劃、主業(yè)管理、選人用人等。

怎樣授權(quán)放權(quán)?《方案》提出“分類開展授權(quán)放權(quán)。出資人代表機(jī)構(gòu)對(duì)不同類型企業(yè)給予不同范圍、不同程度的授權(quán)放權(quán)。其中,對(duì)國有資本投資、運(yùn)營公司,一企一策有側(cè)重、分先后地向符合條件的企業(yè)開展授權(quán)放權(quán)。對(duì)其他商業(yè)類和公益類企業(yè),要充分落實(shí)企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)。對(duì)其中已完成公司制改制、董事會(huì)建設(shè)較規(guī)范的企業(yè),要逐步落實(shí)董事會(huì)職權(quán)”。從授權(quán)分類這點(diǎn)來看,在某些特殊領(lǐng)域仍不排除政府直接管理企業(yè),但也要限定在基本不對(duì)市場配置資源產(chǎn)生影響的前提下,國資委此時(shí)結(jié)合授權(quán)可以深入研究不同企業(yè)管理制度的基本框架、實(shí)施方案等具體內(nèi)容。

怎樣授權(quán)放權(quán)才算授好放好?《方案》提出“加強(qiáng)企業(yè)行權(quán)能力建設(shè)。通過完善公司治理、夯實(shí)管理基礎(chǔ)、優(yōu)化集團(tuán)管控、提升資本運(yùn)作能力,確保各項(xiàng)授權(quán)放權(quán)接得住、行得穩(wěn)”。這一條講得很到位。

怎樣對(duì)授權(quán)放權(quán)監(jiān)管?《方案》提出“完善監(jiān)督監(jiān)管體系。通過搭建實(shí)時(shí)在線的國資監(jiān)管平臺(tái),整合監(jiān)督資源,嚴(yán)格責(zé)任追究,實(shí)現(xiàn)對(duì)國有資本的全面有效監(jiān)管”。實(shí)現(xiàn)授權(quán)與監(jiān)管相結(jié)合、放活與管好相統(tǒng)一。

　　股權(quán)激勵(lì)凸顯新意

《改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制方案》是有不少新東西的。

今年的國資改革有一個(gè)口徑,重在激勵(lì),把微觀主體搞活。譬如《方案》中“選人用人和股權(quán)激勵(lì)”一段,就有不少新意。授權(quán)國有資本投資、運(yùn)營公司董事會(huì)負(fù)責(zé)經(jīng)理層選聘、業(yè)績考核和薪酬管理(不含中管企業(yè)),積極探索董事會(huì)通過差額方式選聘經(jīng)理層成員,推行職業(yè)經(jīng)理人制度,這就告訴我們,董事會(huì)通過差額方式選聘經(jīng)理層成員,不是董事長一人說了算;對(duì)市場化選聘的職業(yè)經(jīng)理人實(shí)行市場化薪酬分配制度,這意味著職業(yè)總經(jīng)理可能比董事長薪酬高;完善中長期激勵(lì)機(jī)制,授權(quán)國有資本投資、運(yùn)營公司董事會(huì)審批子企業(yè)股權(quán)激勵(lì)方案,這意味著子公司股權(quán)激勵(lì)方案直接由授權(quán)國有資本投資、運(yùn)營公司董事會(huì)審批,權(quán)力下放了;支持所出資企業(yè)依法合規(guī)采用股票期權(quán)、股票增值權(quán)、限制性股票、分紅權(quán)、員工持股以及其他方式開展股權(quán)激勵(lì),這意味著對(duì)于股權(quán)激勵(lì)的模式更加寬松和靈活,顯得異常多樣化;股權(quán)激勵(lì)預(yù)期收益作為投資性收入,不與其薪酬總水平掛鉤,這無疑給國有企業(yè)的高管們帶來重大利好,企業(yè)可以通過對(duì)管理層實(shí)施股權(quán)激勵(lì),充分發(fā)揮管理層的積極性和能動(dòng)性,將企業(yè)做大做強(qiáng),在增量和效益的基礎(chǔ)上,實(shí)現(xiàn)分紅收入,真正做到責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一;支持國有創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)、創(chuàng)業(yè)投資管理企業(yè)等新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式類企業(yè)的核心團(tuán)隊(duì)持股和跟投,這意味著跟投制度,其激勵(lì)的重點(diǎn)對(duì)象是公司的中高層管理干部,把他們的利益和風(fēng)險(xiǎn)與所在企業(yè)綁定,增強(qiáng)其主人翁精神和對(duì)事業(yè)的獲得感。

　　期待授權(quán)清單出臺(tái)

《方案》用“一個(gè)明確、四個(gè)確保”來涵蓋了五方面重點(diǎn)改革舉措——

“一個(gè)明確”是指方案首先確定了出資人代表機(jī)構(gòu)與國家出資企業(yè)的權(quán)責(zé)邊界,明確了“誰來授權(quán)、授權(quán)給誰”。“四個(gè)確保”則指分類開展授權(quán)放權(quán),確保“授得準(zhǔn)”;加強(qiáng)企業(yè)行權(quán)能力建設(shè),確保“接得住”;完善監(jiān)督監(jiān)管體系,確保“管得好”;堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo),確保“黨建強(qiáng)”。

顯然,授權(quán)內(nèi)容是什么?這是大家最需要了解的。明確國資委的定位是本輪以管資本為核心的國資國企改革的關(guān)鍵。顯然,以管資本為主完善各類國有資產(chǎn)管理體制,改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制,實(shí)質(zhì)上是相互關(guān)聯(lián)的三個(gè)問題,一是分類國有資產(chǎn)功能,二是對(duì)相應(yīng)的國有資本確定合理的授權(quán)經(jīng)營方式和權(quán)限,三是要在此基礎(chǔ)上分類監(jiān)管。這三個(gè)問題相互影響,相互制約。但是有一個(gè)前提,授權(quán)內(nèi)容一定要有清單。

提高國有資產(chǎn)的運(yùn)作效率,治本之策還是合理界定產(chǎn)權(quán),使所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開。然而,如何在堅(jiān)持國有經(jīng)濟(jì)公有制的原則下實(shí)現(xiàn)經(jīng)營權(quán)清晰界定,對(duì)國資委是一個(gè)挑戰(zhàn)。清單不出臺(tái),到底哪些是出資人代表機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé),哪些是企業(yè)的權(quán)利,無法分清楚,《方案》相當(dāng)于開始著手厘清二者的權(quán)責(zé)邊界。事實(shí)上,國資委等主要應(yīng)該承擔(dān)的是監(jiān)管責(zé)任,而不是行政管理責(zé)任,這個(gè)問題始終在組織上沒有理順。《方案》進(jìn)一步細(xì)化了國資委等要逐漸退居到監(jiān)管角色,把運(yùn)營等方方面面的責(zé)任還給企業(yè)。因?yàn)槭跈?quán),實(shí)質(zhì)上是國資委放權(quán),這是一件復(fù)雜的事情。不過,《方案》講到,到2022年,基本建成與中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度相適應(yīng)的國有資本授權(quán)經(jīng)營體制。

國資委秘書長、新聞發(fā)言人彭華崗在4月16日的新聞發(fā)布會(huì)上稱,下一步國有資本投資、運(yùn)營公司授權(quán)放權(quán)力度將進(jìn)一步加大,目前授權(quán)放權(quán)清單正在研究過程中,很快會(huì)公布。可以預(yù)料,一個(gè)國資改革新局面可能很快到來。