6月20日,財政部公布了《關(guān)于〈可再生能源發(fā)展專項資金管理暫行辦法〉的補充通知》(以下簡稱為《通知》),對非常規(guī)天然氣補貼有了許多新的規(guī)定。例如,將補貼時限延長至2023年,將補貼范圍從頁巖氣、煤層氣擴大到致密氣,等等。

業(yè)內(nèi)振奮之余,非常規(guī)天然氣利用量如何計算,實施補貼能多大程度促進非常規(guī)天然氣的發(fā)展,補貼總量的“盤子”能否加大等問題引發(fā)了廣泛討論。筆者略陳己見,以供參考。

　　補貼“新政”的幾個特點

對致密氣實施補貼。我國油氣上游狀況的權(quán)威數(shù)據(jù)來自《全國油氣礦產(chǎn)儲量通報》。其中將煤層氣、頁巖氣列為獨立礦種,而致密氣的儲量、產(chǎn)量等各項統(tǒng)計數(shù)都與常規(guī)油氣合在一起。目前,致密氣已成為我國非常規(guī)天然氣的主體,是天然氣增儲上產(chǎn)的重要依托。在天然氣產(chǎn)量遠低于期望值的情況下,把致密氣增列入補貼范圍是必要和及時的。

補貼時間延長。風(fēng)能、光伏等新能源補貼的弊端陸續(xù)暴露后,2018年5月31日實施了實際上停止補貼的政策。此后,已享受到某種補貼的各類能源都面臨能否繼續(xù)獲得補貼的問題。

以頁巖氣為例。最初補貼為0.4元/m3,“十三五”期間前三年減至0.3元/m3,后兩年減至0.2元/m3,2021年后可能取消。目前已開發(fā)的頁巖氣產(chǎn)區(qū)在獲得國家補貼的情況下依然處于經(jīng)濟邊際值附近,今后向地質(zhì)條件更差、埋深更深地區(qū)擴展在經(jīng)濟性上就很難持續(xù)。煤層氣、致密氣的情況也相似。

《通知》中明確規(guī)定補貼實施時間為2019-2023年,暫時緩解了對非常規(guī)天然氣補貼能否延續(xù)的擔憂。實施補貼起始時間為《通知》發(fā)布之前的2019年初,與一般法規(guī)將實施起始時間推后的常例相反,足見實施的緊迫性。

補貼對象是開采利用量。過去多種能源補貼的對象是產(chǎn)出量,甚至是產(chǎn)能或裝機容量。《通知》明確提出是開采利用量,即僅計井下產(chǎn)出后被利用的氣量,更明確的說是商品量。強調(diào)商品量的統(tǒng)計方式才真正適用于市場經(jīng)濟。從這個角度來說,《通知》開啟了我國油氣統(tǒng)計更加市場化的先例。

不同種類的補貼程度不同。在“計入獎補范圍的非常規(guī)天然氣開采利用量”的計量方法中明確規(guī)定:頁巖氣就指其實際開采利用量,而煤層氣要乘以1.2,致密氣則僅計其該年開采利用量與2017年相比的增量部分。顯然,按獲得補貼和獎勵的程度,煤層氣最高,頁巖氣次之,致密氣最低。這是充分考慮到目前開采的實際難度采取的良方。

煤層氣的開發(fā)難度比頁巖氣大,僅單位產(chǎn)能建設(shè)投資就是頁巖氣的4~5倍。目前煤層氣開發(fā)區(qū)除晉南潘河、潘莊兩區(qū)塊為微利外,其他均為虧損經(jīng)營。在巨大扭虧壓力下,油氣企業(yè)被迫把原已明顯減少的煤層氣勘探開發(fā)資金轉(zhuǎn)入常規(guī)氣、頁巖氣、致密氣生產(chǎn)。除地質(zhì)條件受限外,新生產(chǎn)井數(shù)明顯減少是近年來煤層氣產(chǎn)量明顯下降的直接原因。顯然,給煤層氣以最優(yōu)待遇體現(xiàn)了獎補設(shè)置促進天然氣全面發(fā)展的目的。

獎增罰減、多增多補。《通知》中特設(shè)了獎補資金分配系數(shù),并按超額程度給予梯級獎補。對超過上年產(chǎn)量的部分,按照超額比例給予不同的分配系數(shù):超產(chǎn)0~5%分配系數(shù)為1.25,超產(chǎn)5%~10%分配系數(shù)為1.5,超產(chǎn)10%~20%分配系數(shù)為1.75,超產(chǎn)20%以上分配系數(shù)為2。同時,對每年減產(chǎn)的部分也按上述比例扣減不同的分配系數(shù)。

這是各類補貼政策中有創(chuàng)新性的規(guī)定,充分體現(xiàn)了獎增罰減的原則。致密氣較為容易獲得增產(chǎn)獎勵。如果今后3~5年不能突破生產(chǎn)區(qū)塊局限于四川盆地東南部的情況,頁巖氣獲得增產(chǎn)獎勵會有一定難度。對于已連續(xù)減產(chǎn)的煤層氣來說則需下很大功夫。

促進取暖季調(diào)峰。取暖占我國天然氣消費的比重較高。冬季調(diào)峰是年年必須認真應(yīng)對的問題。《通知》特別把取暖氣的供應(yīng)突出對待,規(guī)定:每年1至2月、11月至12月生產(chǎn)的非常規(guī)天然氣增量部分的分配系數(shù)統(tǒng)一定為1.5,以此促進非常規(guī)天然氣分擔部分保供壓力。

總的說來,《通知》的辦法可歸結(jié)為兩點。一、全國獎補總量并沒有規(guī)定具體數(shù)量,這為中央根據(jù)情況變化決定總量留下很大空間;二、各地方、中央企業(yè)會根據(jù)上述規(guī)定適當運作,以求在獎補總量中獲取較大的份額。

需要注意的是,某地、某中央企業(yè)可在年初或年中獲得相當部分的補貼資金撥付,可以制定自己的生產(chǎn)利用計劃,但只有在次年才能知道該年到底能獲得多少獎補,這給其經(jīng)營帶來某種不確定性。

　　產(chǎn)量與商品量差額需注意

任何一個企業(yè)都是以投入市場的最終產(chǎn)品來審定效益的。對于油氣田企業(yè)來說,只有在市場上售出油氣才能作為衡量效益的依據(jù)。

與石油相比,天然氣在生產(chǎn)企業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈內(nèi)部的消耗要大許多,商品量明顯小于井口產(chǎn)量。以世界天然氣權(quán)威統(tǒng)計機構(gòu)CEDGAS 1960-2004年間的統(tǒng)計數(shù)據(jù)看,全球天然氣井口產(chǎn)量的2.7%因不能利用而放空燃燒,11.4%被回注以提高石油采收率,還有5.1%的其他損失,商品率僅為80.8%。上世紀80年代以來,全球的天然氣商品率提高到80%以上,但最高的1990年不過82.8%。

不同國家的國情差異很大,對天然氣利用的重視程度和天然氣利用的成本也有差異,因而天然氣商品率也不同。以1960-2004年間重要的油氣生產(chǎn)國總量值計算,英國、德國、蘇聯(lián)—俄羅斯、馬來西亞皆大于90%,美國、加拿大、印度尼西亞依次為83.3%、87.1%、83.1%,而委內(nèi)瑞拉、阿塞拜疆、阿爾及利亞依次僅為47.7%、39.2%、46.6%。

我國受計劃經(jīng)濟傳統(tǒng)思維所限,一直缺乏系統(tǒng)的油氣商品率統(tǒng)計數(shù)據(jù),在宏觀規(guī)劃中總是把井口產(chǎn)量作為供應(yīng)量。筆者根據(jù)若干零星數(shù)據(jù)推算,本世紀初我國天然氣商品率在85%左右。2010年以來,由于天然氣需求急劇增加,橇裝、小型壓縮天然氣(CNG)和液化天然氣(LNG)等設(shè)備的投入,我國天然氣商品率提高到接近90%。

非常規(guī)天然氣中,致密氣、頁巖氣的情況大體與上述常規(guī)氣類似,但煤層氣的情況有所不同。

首先,因礦權(quán)管理混亂,不同部門統(tǒng)計值有所差別。《全國油氣礦產(chǎn)儲量通報》中僅記錄國家批準采礦權(quán)單位的產(chǎn)量,而一些統(tǒng)計數(shù)僅包括地方批準或以非正式方法獲得采礦權(quán)者的產(chǎn)量。

其次,按規(guī)定煤層氣產(chǎn)量由地面鉆井抽采和礦山排氣采出兩部分組成。前者的情況與一般天然氣的生產(chǎn)相近,后者的甲烷含量較低,且不同礦井的甲烷含量比例可能相差很大,利用困難。為此曾研發(fā)專門使用低濃度甲烷的發(fā)電機,但在不缺電力和能源的煤礦及其附近缺乏另建一套發(fā)電輸電設(shè)施的積極性。

據(jù)中國政府網(wǎng)所載,2012年煤層氣地面鉆井抽采量為27×108m3、利用量為20×108m3,計其利用率為74.1%;礦山排氣采出量為114×108m3、利用量為38×108m3,計其利用率為33.3%。近年來集輸設(shè)施的完善使地面鉆井抽采煤層氣利用率有所提高,礦山排氣采出卻因一些煤礦封閉、經(jīng)濟效益差,利用量、利用率均有所降低。

正確計量應(yīng)及時解決

礦山排氣采出的煤層氣甲烷含量相差很大,實際上就是天然氣質(zhì)量差別問題。這在常規(guī)天然氣中也存在。如南海北部的東方1-1氣田,二氧化碳、氮的平均含量分別為24.2%、22%;四川羅家寨氣田硫化氫含量達7.13%~10.49%。顯然,在強調(diào)商品市場化經(jīng)營和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的今天,不看質(zhì)量而僅以井口產(chǎn)量作為市場供應(yīng)量已不能滿足要求。

我國對頁巖氣的界定存在問題,給計量帶來困擾。

美國以整個頁巖層系內(nèi)的產(chǎn)量計之,包括其中的夾層甚至“夾段”(其巖性可為粉砂巖甚至碳酸鹽巖,產(chǎn)氣量可以比相鄰頁巖還高)的產(chǎn)量也一并計入。如重要產(chǎn)層巴納特頁巖的中段即以白云巖為主,絕沒有人把其中產(chǎn)的氣從頁巖氣中剔除。道理很簡單:它們屬于過去被忽視的“源內(nèi)成藏”,而不是常規(guī)油氣的“源外成藏”,且開采這些巖層中的油氣必須用水平井和壓裂的非常規(guī)技術(shù)。

我國以學(xué)院式的名詞概念去界定頁巖氣。規(guī)定頁巖氣產(chǎn)層內(nèi)“夾層單層厚度不超過1米,總厚度不超過目的層的20%”,在生產(chǎn)中很難嚴格區(qū)分并執(zhí)行。

更多麻煩出自致密油氣。它與上覆同一巖性的低孔滲儲層間帶有相當大的過渡性。如果以目前尚未列入國家規(guī)范的某一孔滲參數(shù)值去劃定,陸相地層巖性物性變化大,可能此井儲層物性低于該值屬致密氣,而同一層位鄰區(qū)或鄰井就可能屬非致密氣。況且為了使過去屬于常規(guī)氣的低孔滲儲層低產(chǎn)井提產(chǎn),多對其實施了水平井加壓裂作業(yè)。我國沒有將致密氣列為獨立礦種,至今在各種正規(guī)報表中,它的儲量、產(chǎn)量都與常規(guī)氣混在一起。簡而言之,致密氣可能有不同的統(tǒng)計值。想求得補貼,只會使申報數(shù)加大,而監(jiān)管部門也不能認為其“違章”。

當對非常規(guī)天然氣(特別是煤層氣)生產(chǎn)利用實施獎補時,哪些產(chǎn)量計入補貼?根據(jù)什么對甲烷含量相差巨大的不同種類的氣(特別是礦山排采氣)利用量進行核算?采用什么證據(jù)以防止虛報(此問題曾在對風(fēng)電、光伏發(fā)電補貼時產(chǎn)生過)?這些問題必須事前就有充分的研究和相適應(yīng)的對策。

順便提及,在向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的深化改革中,油氣生產(chǎn)量與商品量必須分別統(tǒng)計,以商品量作為真實的供應(yīng)量,以質(zhì)量來論價格、獎補。此事關(guān)乎油氣能源全局,有關(guān)方面應(yīng)對此高度重視并借此機會予以解決。

促進程度待實踐檢驗

常規(guī)油氣田在其生命周期的青年、壯年階段,自然遞減率相當?shù)?以新產(chǎn)能建設(shè)和技術(shù)水平的提高較容易做到增產(chǎn)和長期穩(wěn)產(chǎn)。但非常規(guī)油氣的時間—產(chǎn)量曲線卻呈L形:初期產(chǎn)量自然遞減率很高,產(chǎn)量下降很快,3~5年后自然遞減率相對降低,在緩慢遞減產(chǎn)量的背景下長期相對穩(wěn)產(chǎn)。這在頁巖氣生產(chǎn)上表現(xiàn)得很典型。

以四川蜀南地區(qū)為例。單井投產(chǎn)后前4年平均自然遞減率依次為65%、35%、20%、10%,第5年及以后約為5%,一般生產(chǎn)生命為15年。全生命周期平均開采成本為0.8元/m3,比常規(guī)天然氣高出約1倍。以此計,第1年平均產(chǎn)氣2600×104m3,第5年僅產(chǎn)氣426×104m3,僅為第一個生產(chǎn)年產(chǎn)量的6.4%。

顯然,穩(wěn)產(chǎn)的前提是每年進行大量投資,打大量的新生產(chǎn)井。但是,隨著年產(chǎn)量的不斷提高,產(chǎn)量基數(shù)越大,穩(wěn)產(chǎn)、增產(chǎn)需打的新井數(shù)量和投資的年遞增率越大。如美國馬塞勒斯頁巖氣田生產(chǎn)期間需鉆10萬~22萬口井,單井投資300萬~400萬美元。一旦投資增幅不足,或在有限面積內(nèi)鉆井密度趨于飽和,穩(wěn)產(chǎn)就很困難。

應(yīng)該說,實現(xiàn)非常規(guī)油氣田不斷增產(chǎn)的難度遠大于維持其穩(wěn)產(chǎn)。我國煤層氣近年產(chǎn)量下降的主要原因就是新鉆開發(fā)井投入不足。

在非常規(guī)天然氣發(fā)展已度過初期較順利階段,進一步增儲上產(chǎn)遇到一些障礙的情況下,考慮到企業(yè)短期內(nèi)難以大幅提高對非常規(guī)油氣的投資力度,以增產(chǎn)為重要依據(jù)的獎補方法可能難以收到立竿見影的效果,而一旦減產(chǎn)又受到相應(yīng)的扣減。這樣對處在困難中的非常規(guī)天然氣的發(fā)展有多大的促進,尚待實踐的檢驗。

　　期望加大補貼總量

《通知》不僅是給發(fā)展中遇到困難的非常規(guī)天然氣雪中送炭,而且補貼量中對利用量的重視體現(xiàn)了深化市場化改革的大方向。我們盼望“新政”盡快落實。

我們需要注意的是,《通知》中對非常規(guī)天然氣的補貼出自“可再生能源發(fā)展專項資金”。這意味著要從對可再生能源的補貼中分一杯羹,也可理解為對非常規(guī)天然氣的補貼額度不會很大。

首先看可再生能源發(fā)展專項資金目前的使用情況。

鑒于風(fēng)電、光伏發(fā)電以平價上網(wǎng)的呼聲日益高漲,而風(fēng)電、光伏發(fā)電中的相當一部分已可實現(xiàn)或接近實現(xiàn)平價上網(wǎng)的情況,2018年的“531新政”做出促進其整體平價上網(wǎng)的決定。

2019年7月10日,國家能源局綜合司發(fā)出《關(guān)于2019年光伏發(fā)電項目國家補貼競價結(jié)果的通知》,對申請項目進行復(fù)核、競價排序,其中有普通光伏項目366個、工商業(yè)分布式光伏3555個,按時建成并網(wǎng)后給予國家補貼,年度補貼需17億元。

更重要的是,有些可再生能源仍然嗷嗷待哺。如邊遠貧困山區(qū)的小水電、生物質(zhì)能的開發(fā)利用。特別是后者關(guān)乎農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展,關(guān)乎農(nóng)民脫貧,也關(guān)乎環(huán)境保護,需要政策支持的呼聲日益高漲。

因此,可再生能源從業(yè)者對從可再生能源發(fā)展專項資金中拿出資金補貼不可再生的非常規(guī)天然氣有所擔心和疑問是可以理解的。

據(jù)財政部有關(guān)人員的解釋:能源補貼專項資金劃歸、合并是中央早就批準的。2018年用于支持煤層氣、頁巖氣的資金分別約為10.9億元、38億元,共占可再生能源發(fā)展專項資金59.7億元的約82%。

《通知》中對非常規(guī)天然氣補貼“新政”的重點在于三種非常規(guī)天然氣間如何分塊。而業(yè)內(nèi)更關(guān)心的是補貼總量的蛋糕有多大。

從目前國內(nèi)外的經(jīng)濟形勢看,這塊“蛋糕”大幅度擴大是相當困難的。政府促進非常規(guī)天然氣發(fā)展的另一種補貼方式是減稅減負。但是,如果這兩種方式都僅保持在目前的扶持水平,非常規(guī)天然氣越過目前面臨的障礙,登上更高的臺階還將困難重重。

總而言之,《通知》中關(guān)于補貼的具體辦法在執(zhí)行中可能遇到不少問題,需要在執(zhí)行前或執(zhí)行中做出明確的規(guī)定或?qū)ζ涮岢鰧Σ摺嵺`是發(fā)現(xiàn)問題的必經(jīng)之路,也是產(chǎn)生更好、更有效辦法的來源。好在政府管理方所提出的規(guī)定等比法律有更大的靈活性。為了達到促進發(fā)展、深化改革的目的還可以在實踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗,做出補充和修正。