嘉興港三個園區位置連成一體，但由于各自為政，發展各有瓶頸。圖為獨山港區石化碼頭一角。

　　  “規劃規劃，紙上畫畫，墻上掛掛”，“規劃=鬼話”，諸如此類的說法，我們并不陌生。只因為在現實生活中，規劃被當成可隨意更改的作品或者索性當成擺設的現象，可以說比比皆是。很多時候，令人懷疑的并不是規劃本身是否科學，而是一些地方政府對規劃實施到底懷有多少誠意。

　　前不久，記者到嘉興采訪臨港石化產業發展現狀，對于“規劃落地難”的體會，又加深了幾分。
　　
　　
　　規劃前： 三個園區一盤散沙
　　
　　
　　嘉興地處杭州灣北岸，距離上海、蘇州、杭州、寧波等經濟發達城市均不出百里。這里既有深水良港，又有四通八達的內河航道系統，高速公路、鐵路等縱橫交錯，所有這些為嘉興構筑出了現代化的立體交通運輸體系。由于得天獨厚的自然稟賦，加上地方政府的支持，近年來臨港石化工業尤其是化工新材料產業在嘉興濱海一帶迅速發展起來。如今嘉興已成為國內重要的化工新材料基地之一，同時也是浙江省三大臨港石化產業基地之一。

　　在嘉興港周圍，平湖獨山港區、嘉興港區、海鹽大橋新區三個園區沿著杭州灣北岸海岸線自東向西一字排開，三者本是一個無法分割的整體，偏偏一個歸嘉興市直屬，另外兩個分別由平湖市和海鹽縣管轄。這種行政劃分的界限，在三大園區之間形成了一道難以逾越的“高墻”。長期以來，他們各自為政、分頭發展，由于缺乏有效的協同發展機制，他們很難形成合力，只能是暗暗較勁。同時由于資源過于分散，每個園區投入開發的實力有限，也使得發展速度大大放緩。

　　嘉興港區乍浦化工區聚集了包括日本帝人聚碳酸酯公司、日本德山化工公司、英荷殼牌公司等在內的數十家實力領先的化工新材料企業。經過近些年的發展，化工新材料產業現在已經成為港區經濟的絕對支柱，但是由于土地資源緊缺，園區的后續發展受到極大制約。

　　在平湖獨山港區，目前入駐石化企業的數量還較少。其區位優勢突出且土地資源充裕，但現有基礎配套設施還十分薄弱，正處于發展的起步階段。

　　海鹽大橋開發區的化工企業主要是較早引進的部分精細化工企業，由于企業層次普遍不高，環境問題較為突出，治理任務較重。

　　條塊分割給嘉興臨港石化產業帶來的弊端顯而易見。產業布局過于分散，不利于形成產業循環，也給環境、安全帶來很大的壓力；公共配套設施無法共享，每個園區都是在按照自己的規劃選址，無法合理銜接，造成極大的資源浪費。最重要的是，在缺乏宏觀規劃和協商機制的背景下，嘉興的臨港石化產業就成了一盤散沙，區域優勢無法得到充分的發揮。
　　
　　
　　規劃中：跨區域實現一體化
　　
　　
　　為了解決三個化工園區各自為政的問題，嘉興市政府可謂絞盡腦汁。

　　2005年，嘉興市政府首度提出了濱海新區開發戰略：設立濱海新區，以嘉興港區、海鹽大橋新區、平湖獨山港區三個園區作為主體，市政府成立新區開發建設領導小組，對新區實行一體化的開發建設，力爭經過5到10年的努力，將濱海新區建設成為“長三角重要的臨港重化工業基地”。

　　領導小組成立后，工作隨即緊鑼密鼓地開展起來。2006年底，《嘉興市濱海新區總體規劃》新鮮出爐，對新區的地域范圍、功能區塊分布等給出了明確界定。據了解，這是全國第一個跨行政區域的總體規劃，期限為2006年至2020年。對于這個規劃的出臺，時任嘉興市濱海開發建設領導小組辦公室建設規劃處副處長李曉娉說：“之前，各主體都有自己的規劃方案。拼合以后發現，由于各個開發主體不同，相互間缺乏協調，難免出現一些規劃盲點，其中最大的矛盾就是用地指標嚴重超標。另外，地區之間基礎設施難以銜接、產業梯次分布不明顯等問題也很突出。”李曉娉說，“新制定的濱海新區總體規劃只用93.4平方千米的土地，就實現了所需的功能，節省了38％的土地。”

　　2007年，嘉興市委托浙江省發展規劃設計院制訂《嘉興濱海新區產業發展規劃》，通過對當地產業發展基礎和優勢的分析，提出了未來產業發展的總體思路：全力構筑以石化、先進裝備制造業為主導，新型建材、包裝材料、高新技術產業及港口物流業快速發展，生態和諧的臨港型產業體系。《產業規劃》還列出了產業發展的方向和重點，其中石化產業被放在了第一位。此后不久，物流、道路、電網等配套的相關子規劃也相繼完成。

　　萬事俱備，只欠東風。當時，很多人都信心滿滿地以為，規劃出臺之后，三大園區各自為政的狀態將得到改變，嘉興濱海新區的石化產業將迎來大發展。
　　
　　
　　規劃后： 各自為政狀態依舊
　　
　　
　　然而，美好的愿望要想成為現實并不容易。

　　應該說，新區領導班子成立初期，嘉興市委市政府對于濱海新區項目的推進還是十分重視的。但由于嘉興濱海新區整體規劃涉及三個不同的行政主體，要想實現一體化發展，建立一套完善的區域協調機制遂成為最難之事。

　　最集中的表現，莫過于各園區在開發建設中對于新區整體規劃的漠視。根據2005年嘉興市政府下發的意見，凡涉及重大項目、工業項目定點，“必須按照規劃，由市濱海新區開發建設領導小組同意后按照行政管理權限辦理相關手續”，但是，在實際操作中，這樣的規定并沒有真正得到執行。

　　“濱海新區剛成立那會，搞得蠻熱鬧的。當時我們也的確曾經因為項目需要與鄰市協調找過他們，他們也出面做過一些工作，不過效果不佳。說實在的，新區辦公室沒有什么實權，真碰到問題找他們也解決不了，也得去請示市里領導，跟我們自己去跑沒什么不同，反而是多了一道環節。”平湖獨山港區管委會的一位負責人說，“話說回來了，真有好項目，各個開發區肯定是拼了全力去爭取的，不可能主動把機會讓給別的開發區。至于是否符合濱海新區的整體規劃，并不是重點。首先這個規劃本身并不是強制性的；其次，從管轄權來說，我們的上級主管單位是平湖市，而不是濱海新區，是否符合平湖市的整體規劃才是我們的基準。”

　　由于缺乏相應的人事權、財權和事權，濱海辦在落實整體規劃、協調園區發展方面，很難有所作為。雖然他們也曾多次向嘉興市政府反映現實問題，但市政府并未給予明確的回應。

　　對此，嘉興市經委的一位處長不無同情地說：“我覺得濱海辦挺難的，市領導是掛職的，想問時過問一下，不想問時撇在一邊。現在辦公室設在嘉興港區，市里既不給權，也不給人，所有業務都是嘉興港區的工作人員在做，美其名曰‘一套人馬，兩塊牌子’。嘉興港區和平湖、海鹽是平級的關系，讓港區來協調整個新區的發展，人家憑什么要買他們的賬？”

　　就這樣，濱海辦的工作不知不覺中陷入了進退兩難的困境。雖然濱海新區擁有十分完備的發展規劃體系，但是由于沒有強有力的實施主體，這些規劃很快就被閑置在角落，蒙上了灰。目前，三大開發區依然處在劃地為界、各自為政的狀態。
　　
　　
　　規劃外： 行政割據綁架經濟
　　
　　
　　“嘉興濱海一帶發展臨港石化產業是很有優勢的，但是目前來看，這種優勢還沒有很好地發揮出來。這與行政條塊分割有很大的關系。” 浙江省石油和化工行業協會秘書長張旭這樣認為，“跨區域的規劃看上去很美，但是實施起來并不容易。由于涉及到不同行政主體的利益分配，跨區域產業規劃一旦強制實施，必然會引起一場新的利益博弈，受到抵觸是可以理解的。所以說，歸根結底是體制的問題。應該說嘉興濱海新區的現象并非個案，而是當前我國經濟發達地區的一個縮影。”

　　《嘉興市濱海新區產業發展規劃》的主要編制者、浙江省發展規劃設計院項目處處長童相娟則認為：“在我看來，行政劃分并不是不可逾越的界限，實際上國內外已經有很多成功的案例。關鍵還是取決于地方政府的決心和能力。從嘉興市政府的做法來看，在濱海新區的問題上，至少在組織機構建設方面是有明顯缺陷的。市濱海辦作為市政府的派出機構，承擔著管理協調區域經濟發展的職能，卻又不屬于政府一級行政管理部門，不具有依法行政必需的人事權、財權和事權，其協調職能必然缺乏權威性，也必然導致決策效能低下。”

　　那么，嘉興濱海新區花費大量資金和人力編制的一系列規劃，到底還能不能落實呢？記者曾聯系嘉興市政府，希望能夠采訪主管市領導，卻被告知因原主管市長已調離，目前該崗位暫時空缺，其他領導不方便出面接受采訪。記者又聯系了嘉興市發改委相關部門，對方也表示工作很忙，且對新區情況不太了解，婉言拒絕了采訪。

　　令記者不解的是，如果行政劃分真的是不可逾越的高墻，那么嘉興市又何必做這么多的規劃？難道只是為了多個漂亮的擺設嗎？如果規劃不能引導現實，它的存在又有什么意義？

國內跨行政區域合建工業園的例子不少。圖為正在建設中的成都·資陽工業發展區。         （本版圖片由翁國娟提供）