大連70萬噸PX項目是目前我國單系列規模最大的芳烴項目之一，總投資95億元。然而，在整個環評、建設過程中，大連市民并不知情，從而引發了群體抗議事件。圖為8月8日，受臺風“梅花”影響，大連PX項目防波堤遭到破壞的情景（呂文正 攝）

　　 編者按  康菲公司渤海漏油事件被查出其環境影響評價（環評）報告有問題，引發了業界對我國油氣工程領域環評過程中存在缺陷的討論。而實際上，自從我國2003年以《環境影響評價法》（《環評法》）出臺為標志的環評制度實施以來，整個環評體制所存在的問題就一直受到批評。

　　根據《環評法》的定義，所謂環境影響評價，是指對規劃和建設項目實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施，進行跟蹤監測的方法與制度。這一制度的目的是為了從源頭保護環境。

　　但是，多年來，無數項目都做了環評，報告也都通過了，但我國的環境問題卻日益嚴重。

　　本報收集了部分專家從法律、實施過程等方面對我國環評體制的剖析，以期引起大家的關注，從而早日完善我國的環評制度。

　　環評法規先天不足
　　
　　
　　蘇州大學法學院環境法研究中心主任朱謙：從實踐中來看，企業違反環評制度的行為不外乎三大類：一是建設項目環評文件未經批準，擅自開工建設。按照《環評法》的規定，此類違法行為只能處以5萬元到20萬元的罰款。二是企業未依法報批建設項目環評文件，擅自開工建設。而對此種情況，《環評法》規定，環保部門只能要求企業停止工程建設，限期補辦環評手續。如果逾期不補辦手續，才可以處5萬元以上20萬元以下的罰款。《環評法》的“補辦手續”條款很荒唐，它使得任何事前可能被評價為重大環境影響的建設項目，都可以不進行事前環評，事后補辦環評手續即可獲得“沒有環境影響”的評價，這實質上是鼓勵建設單位實施未批先建行為。三是建設單位未依法報批項目環評文件，擅自開工并建成使用。而《環評法》根本就沒有提到對這種違法行為該怎么處理。

　　如此荒唐的責任條款，給人的感覺就是，誰違反環評制度越嚴重，受到的法律制裁就越輕。實踐中，大量環評違法行為的存在也就不難解釋了。

　　
　　全國人大環境與資源保護委員會法案室主任薛惠鋒：我國的《環評法》存在的主要問題有：一、缺乏“三同時”方面的規定。現行的《環評法》僅提出了“對規劃和建設項目實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施”，并未就“對策和措施”的執行和檢驗(即“三同時”和環保驗收)做出規定，將這一完整的環境管理體系割裂開來。二、分級審批規定沒有突出環境管理的特點。《環評法》關于分級審批的規定過于強調與有關部委審批項目程序的一致性，沒有考慮項目對環境的影響性質。造成環境影響較小的項目要到國家環保部審批，而一些環境污染較重的建設項目卻在地方一級環保部門審批。
　　

　　環保部環評司巡視員牟廣豐：完整的戰略環評應該包括三個環節，首先是對政策的環評，其次是對規劃的環評，最后才是對項目的環評。但我們的環評體制具有嚴重的先天不足，體現在《環評法》中就只剩了規劃環評和項目環評。

　　政策環評是源頭，用來評價這件事情到底能不能做，規劃環評則是已經決定要做了之后具體該怎么做的問題，而到了項目環評階段，規模、結構和布局大致都定了，剩下的無非是“墻內幾百米，墻外幾公里”的事。

　　規劃環評在確定產業規模、結構和布局上，是項目環評所達不到的。但遺憾的是，目前規劃環評只是法律程序，而非行政許可。項目環評屬于行政許可，環評不過可一票否決。規劃環評則不然，即使對規劃提出修改意見，而有權審批規劃的機關不采納，只要對不采納的理由做出說明，相關規劃可以照樣實施。這就大大削弱了規劃環評的法律效力。
　　

　　北京大學法學院王社坤博士：2003年9月生效的《環評法》要求編制規劃時要進行環評，但在一些化工項目設計建設時往往并沒被執行。其原因在于《環評法》對于規劃環評的規定過于原則，缺乏可操作性。再加上規劃環評主要規范政府的宏觀決策行為，涉及各部門的管理權限，因為過于原則，這一制度往往在部門權力爭奪中被擱置。雖然一些化工項目布局引發爭議之后，為規劃環評提供法律保證的《規劃環境影響評價條例》已經正式施行。但如果地方政府依然將GDP作為衡量政績的重要指標，將經濟發展放在高于民生、高于社會安全的位置上，政府部門依然短視，雖然有了這部法律，也并不能保證化工項目違法上馬事件不再出現。
　　
　　
　　環評造假比比皆是
　　
　　
　　中國人民大學環境學院常務副院長馬中：在中國，項目環評的通過率已經高到了令人吃驚的程度。中國目前的基本建設項目環評通過率達到了99%。這樣的一個比例，顯然是令人十分尷尬的。因為如果在過去20多年中，中國的項目環評都擁有如此高的通過率，按道理來說，就不應該每年出現大量的新增污染源。把所有的這些新增污染源都歸結到設備老化以及企業故意偷排行為上，顯然是難以服眾的。

　　
　　江蘇省儀征市環保局原黨組書記侯宜中：最近一直廣受關注的揚州化工園中的農藥生產企業優士化學有限公不斷出現污染問題，就是企業、環評單位和環保部門共同放松要求造成的。尤其是揚州環保局下屬的揚州環科所本沒有能力和資質做化工項目的環評，但其為了利益，拼命爭搶業務。由于一些特殊的關系，它還能幫助建設單位過關，雙方于是一拍即合，最終導致了污染問題的出現。目前，除了極少數具備環評資質的私營企業，絕大多數環評機構是事業單位，隸屬于地方環保系統或科研院所。其中，以地方環保系統下屬的環科院所從事環評工作居多。

　　
　　中環聯合認證中心環境管理體系認證審核專家朱才玲：利益驅使是環評造假的元兇。做就有錢，誰給錢就替誰做。環評行業是一個正在崛起的朝陽產業，利潤相當豐厚。一個大的環評項目，動輒幾百萬元。相關機構為了接到環評業務，絞盡腦汁迎合出資人。只要付款單位滿意了，環評報告怎么寫都行。

　　
　　蘇州大學法學院環境法研究中心主任朱謙：2010年6月23日，環境保護部發布2009年度環評機構抽查情況通報，75家被抽查的環評機構中，30家出現質量或管理問題，比例高達4成;282份被抽查的環評報告書(表)，48份被認定為“質量較差”，比例約為17%;40名環境影響評價人員被點名批評。

　　環評機構的誠信缺失，是當前環評法律實施過程中的不爭事實。“拿人錢財，替人消災”的現象在中國環評市場上客觀存在。

　　
　　安徽省環境監察局副局長魏繼伯：在不少地區政績沖動下，環評業已變成了可有可無的點綴。許多新項目上馬前，環評機構往往不得不屈從于地方政府的權力，做虛假環評。安徽省曾將部分環評審批權限下放到縣級。這樣的“下放”導致的結果是：地方招商引資、發展經濟的沖動和壓力，對環評構成壓力。不僅如此，我國不少環評編制單位還往往與環評報告審批單位存在利益關系。目前，還有相當數量的環評機構掛靠在政府部門。這導致這些地方主管部門審批把關不嚴格，而且很容易受到當地政府影響。

　　北京公眾與環境研究中心主任馬軍：西部一個著名風景區水電項目環評時，專家都被帶到當地一家賓館，美其名曰“封閉評審”。政府工作人員告誡評審專家，這個項目一定要通過，否則就是站在政府的對立面。無奈之下，專家只得“就范”簽字。這是一個老專家含著眼淚給我講述的真實事情。在一些地方政府部門的高壓下，環評報告喪失了公正性，淪為政府審批項目的“佐證”。

　　在中國環評走過場是一種普遍現象，只不過西部欠發達地區可能更徒具形式，這也是導致西部化工項目更容易上馬的原因。近年來國際化工業向中國的快速轉移與中國環評質量不高有密切的關系。

　　
　　中投顧問環保行業研究員侯宇軒：目前整個環評市場的有效性大打折扣與當前環評體制的不夠完善密切相關。當前環評機構受經濟效益驅動，存在各方利益的維護，很難做到公平公正。過多的受地方政府的干涉，降低了環評機構的獨立性。

　　中投顧問發布的報告顯示，我國整個環評市場約有60%的環評機構存在或多或少的問題。從最近爆發的紫金礦業“環保門”與大連輸油管爆炸事故中，我們清晰地看到涉事企業以及政府對環評結果的漠視。
　　
　　
　　公眾參與走了過場
　　
　　
　　蘇州大學法學院環境法研究中心主任朱謙： 在廈門PX項目事件中，廈門的官方一直都認為項目已經按照國家法定程序在走。但很明顯，公眾的參與度遠遠不夠。只有公眾對于項目的相關環境信息有了充分的知悉，才能有效地參與到項目環評程序之中去，并提出相關的意見或發表相關的評論。

　　對PX項目存在的環境風險以及可能會給公眾帶來的潛在影響，作為PX項目環評文件的編制單位不會不知道。這類項目涉及到重大公眾環境權益，環評文件編制單位應該要讓可能受到不利影響的公眾知情，最起碼是要征求當地公眾行列中的專業學者的意見。但是，事實證明，絕大多數的民眾都不知情。

　　在廈門PX事件中，為了消除公眾對PX項目危害的“誤解”，廈門市環保局負責人在當地媒體上用很大篇幅進行情況介紹。我們注意到，這篇介紹特別突出了PX項目環評文件審批過程中的專家審查，而對于公眾參與方面只是提到在“征求公眾意見”，但是對于如何征求公眾意見的信息，卻沒有作任何解釋。

　　我們知道環評中公眾參與的前提是環境信息的公開，但是，連規定環評過程中要求公眾參與的《環評法》，也對環境信息公開未作任何關注：既沒有要求建設項目的環評機構在編制環評文件時公開環境信息，也沒有要求環保部門在審批環評文件時公開環境信息。這一先天不足，成為PX項目建設單位、項目環評機構、政府堂而皇之地遮蔽PX項目環境信息的擋箭牌。作為全國政協委員的中科院院士趙玉芬為了獲知廈門PX項目的環評報告書，曾向當時國家環保總局、PX項目環評機構以及廈門市環保局索取，但都遭到拒絕。而當有關PX項目建設等信息通過媒體傳播出去時，廈門市政府卻在收繳媒體雜志、關閉互聯網論壇以及對手機傳遞PX項目信息進行技術屏蔽。 

　　
　　中國人民大學法學院教授李艷芳：從環評的角度看,環境信息的公開是公眾參與環境影響評價能夠得以進行的前提,沒有相應的環境信息,環評的公眾參與就無法進行,公眾即使參與也是盲目的參與,甚至僅僅是一些情緒的發泄。對于公眾參與環評而言,知情權的實現比在政治生活以及社會生活的任何領域更具有決定性的意義。然而,在我國的環評制度中，恰恰是在這一部分最為關鍵的內容上,存在著嚴重的不足。

　　我國現行立法雖然初步確立了環境影響評價報告書的公眾參與制度,但是在信息公開問題上的規定遠遠不夠。《環評法》在草案階段時，對公眾知情問題曾經規定:“開發建設單位應當在報批開發建設項目環境影響報告書前公布該草案的摘要”,但在最終通過《環評法》時卻連如此簡單的一條也不知去向了。公眾無論是參與專項規劃的環境影響評價,還是參與建設項目的環境影響評價,只需由規劃的編制機關和項目的建設單位在報批環境影響報告書前,采取有關形式征求公眾的意見,而無需在此前將有關的文件予以公開。這也就意味著,公眾事實上只能在事前并不知情的情況下參與環境影響評價。
 
　　
　　環境保護部環境發展中心高級工程師易海濤：西方大多數國家的環評在項目倡議人提出工程概要時，便要求公眾參與，直至工程結束。而在我國，差不多要等項目被行政主管部門認可后，到了環評報告書編制階段才開始公眾參與的調查。而這時候已明顯不利于公眾對工程提出意見。這使得實際操作中常常有走過場的現象。

　　目前，我國環評體制在公眾參與中存在明顯的缺陷。首先，沒有對參與環評的“公眾”進行界定。我國在選擇參與對象的時候，對公眾的環境意識、思想文化素質、法治觀念等背景欠考慮。并且，由于對公眾參與重要性認識不足，有的建設單位和管理部門不愿聽到不同意見或反對意見，在選擇參與對象時不注重參與對象的代表性。再加上參與對象過少等原因，使公眾參與的有效性大打折扣。其次，缺少“整理公眾意見，并將意見反饋”的規定。《環評法》只要求編制部門在送審的規劃項目環評報告書中附上對公眾意見采納和不采納的說明，對建設項目的環評，連這樣的規定都沒有。沒有科學的方法和規則來整理公眾意見，《項目環評報告書》就難以將公眾意見作為決策依據，前期組織的公眾參與也就失去了意義。      

浙江海久電池股份有限公司在生產鉛酸電池的過程中，違法違規生產導致當地數百人血鉛超標。浙江省環保廳公布的調查結果顯示，對該企業進行環評的單位評價嚴重失實是重要因素。圖為該公司被封存的鉛酸電池。 （韓傳號 攝）