在黨的十四屆三中全會首次明確建立現代企業制度是我國國有企業改革的方向、十四屆五中全會和十五大提出要從戰略上調整國有經濟布局、對國有企業實施戰略性改組的基礎上，黨的十五屆四中全會正式確定了到2010年國有企業改革和發展的目標：適應經濟體制與經濟增長方式兩個根本性轉變和擴大對外開放的要求，基本完成戰略性調整和改組，形成比較合理的國有經濟布局和結構，建立比較完善的現代企業制度，經濟效益明顯提高，科技開發能力、市場競爭能力和抗御風險能力明顯增長，使國有經濟在國民經濟中更好地發揮主導作用。黨的十六大提出，繼續調整國有經濟布局和結構，改革國有資產管理體制，是深化經濟體制改革的重大任務。重溫十四屆三中全會以來黨中央關于國有經濟改革與發展的重大論述，本屆政府推進國有經濟改革和發展的任務可否明確為：抓住國有經濟布局和結構的戰略性調整、建立現代企業制度和完善國有資產管理體制3個關鍵環節，到任期末基本實現十五屆四中全會所確定的2010年國有企業改革和發展的目標。為此，需要在以下幾個方面做出不懈的努力。
一、制定規劃，分類指導，切實推進國有經濟布局戰略性調整和國有企業戰略性改組
如果以企業規模為縱軸、以行業性質為橫軸，國有企業可以劃分為以下4類：
（一）非重要行業和關鍵領域的國有中小企業 從全國總體情況而言，盡管改制和改組過程中有種種的不規范，也產生了恐怕為數不少的國有資產流失，但非重要行業和關鍵領域的國有中小企業大部分已改制為股份合作制（其中不少原經營者已經持股）和其他形式的混合所有制企業，國有企業戰略性改組和國有經濟布局戰略性調整的任務接近完成。今后工作的重點主要是做好勞動關系、歷史債務等方面的善后和規范工作，防止出現不利于社會穩定的事件，并在此基礎上，在鼓勵發展多種所有制成份的范疇內，支持其健康發展、公平競爭。
（二）重要行業和關鍵領域的國有中小企業 按照十五屆四中全會對“重要行業和關鍵領域”的界定，無論涉及國家安全的行業、自然壟斷的行業，還是提供重要公共產品和服務的行業，國有中小企業的數量都很少，不是主要企業形式。至于支柱產業和高新技術產業中的重要骨干企業，從定義上已經排除了中小企業。所以，對于這一類型國有企業而言，除個別的需并入相近的大企業以外，談不上國有經濟布局的戰略性調整。
（三）重要行業和關鍵領域的國有大企業 從行業性質講，這類企業是需要提高控制力的企業，從企業規模來看，這是需要抓好、做大、扶強的企業。近年來國家對搞好這類企業采取了不少措施，尤其在企業重組、分離分流方面取得了不少進展。但從總體上看，這類企業存在的突出問題仍然是辦社會負擔重、冗員多、核心競爭力不強、主業不突出、管理體制不順等，通過資產重組和“三改一加強”多種手段，推進這類企業的戰略性改組仍是未來幾年國有企業改革和發展的重要任務。
從各國的經驗和我國的實踐看，即便是國有經濟需要控制的主要行業和關鍵領域，除極個別行業外（如軍工和造幣），也不是國有企業獨占市場，還存在不同比例的非國有企業（如電力、保險、銀行）；除國有獨資企業外，也存在國有控股和參股企業。在保證國有經濟在主要行業和關鍵領域占控制地位的前提下，引進非國有資本特別是外資來改造這一類國有企業，既是進一步深化改革和對外開放的客觀要求（有些是加入世貿組織的承諾），也是加快這類國有企業戰略性改組的有效途徑。為此需要制定這類企業戰略性改組的規劃，包括：
1.在十五屆四中全會基礎上，對三類行業和二類企業作進一步細化（如關系國家安全的都是哪些行業）；
2.每類行業國有資本最低持股比例；
3.社會資本和外資重組這類國有企業的程序和重組者的資格要求；
4.向社會投資者和外商轉讓國有資產的時段和次序設想，等等。
（四）非重要行業和關鍵領域的國有大企業 按照十四屆五中全會關于支柱產業的界定和十五屆四中全會關于重要行業和關鍵領域的界定，這類企業主要是紡織、輕工、化工、冶金、建材等競爭性行業的國有大企業和機電、汽車、石化等支柱行業重點骨干企業之外的大企業，這類企業是國有經濟布局有進有退戰略性調整和企業優勝劣汰、兼并重組戰略性改組的重點。近年來這類企業的改革取得一些進展，如吸引多元投資，分離分流和兼并破產等，但與中央提出的目標要求看，改革的步子太小、有進有退太慢。主要表現為：
1.全黨對在非重要行業和關鍵領域大力推進國有經濟有進有退調整的認識還不一致。
2.缺乏對這類企業進行戰略性調整的規劃，缺乏統一的透明的調整程序和政策。
3.社會資本和外資新增投資等形式多，國有資產存量、國有股份轉讓形式少。
加快國有經濟布局的戰略性調整，在很大程度上主要是指這類企業而言的。是否勇于、敢于和善于推進國有經濟布局的戰略性調整，關鍵就是大力推進非重要行業和關鍵領域大企業的改革，而其重中之重則是中央所屬大企業的改革。
二、建立預算，明確渠道，進一步促進國有企業優勝劣汰機制的形成
無論國有經濟布局的戰略性調整，還是國有企業的戰略性改組，都會涉及企業和人員的退出與安置，從而產生大量的資金開支和改革費用：
（一）與退出企業或退出部分生產經營能力（包括企業破產關閉、被兼并、主業分立和輔業改制等）有關的資產損失 根據筆者的分析，國有企業實際不良資產率在15%左右，2001年末國有企業資產總計為16.67萬億元，據此推算，2001年不良資產約為2.5萬億元，2002年的不良資產當在2.7萬億元左右。
（二）退出企業或退出生產能力所涉及的銀行貸款的核銷 2002年我國商業銀行不良貸款率（按5級貸款分類）約為25%，已形成損失的約為6%左右。如按2002年末金融機構貸款余額13.1萬億元的60%投向國有企業計算，國有企業不良貸款約1.97萬億元，已實際形成的貸款損失約為4700億元。
（三）與退出企業或退出生產能力有關的人員安置費用，包括解除勞動合同之經濟補償金、對職工各項歷史債務（欠發工資、欠發醫藥費、個人集資等）、拖欠社會保障交費（養老、失業和醫療） 據遼寧省試點的情況，下崗職工與失業人員并軌，解除勞動關系，人均經濟補償金8250元，人均歷史拖欠6463元，各項合計人均14713元。據國家統計局今年4月統計，到一季度末，全部城鎮國有單位不在崗職工1156萬人（此口徑不同于勞動保障部統計的城鎮國有企業下崗職工口徑），如按遼寧省試點水平，1156萬不在崗職工解除勞動關系，約需資金1700億元。即使是按勞動保障部統計的2002年底600萬下崗職工推算，安置費用也在900億元左右。如再加上未來幾年新增分離富余人員的安置，總安置費用可能超過1500億元。
（四）企業分離辦社會職能（廠辦學校、幼兒園、醫院和派出所等）需補貼給地方政府的費用 據財政部統計，2001年國有企業共有中小學13166個，當年實際支付教育經費117.3億元；自辦醫療衛生機構10108家，當年實際支付經費138.4億元，自辦公檢法機構和消防機構4818個，當年實際支出經費52億元，經辦其他社會職能機構6611個，當年實際支出經費114億元。另外，企業辦社會年末共有職工338.8萬，按在崗人員年均工資1.29萬元計，共發工資437億元。5項合計858.7億元，如未來幾年分離一半左右的辦社會職能，并支付3年經費，則總的成本為1288億元。
上述4項合計，國有企業改革的總成本可能在3.5萬億元左右。（如包含大家過去已經議論較多的社會保障基金缺口，總成本可能超過5萬億元）。其中第一類成本需做賬面核銷，是已經發生的損失。第二類成本，需沖減銀行呆壞賬準備金，如因此降低了核心資本比率，按巴塞爾協議要求，須中央財政對國有銀行補充資本金。第三類成本大部分是面對個人的實在的現金支付（除個別的資產頂抵外），是最需要抓緊籌集的。第四類成本是資金在不同的利益主體間轉移，對國家形成比較大壓力的是中央所屬企業移交辦社會職能而產生的中央企業和中央財政對地方的資金轉移。
盡管上述估算是不完整的（未包括社會保障基金缺口）和粗略的（相當多靠推算和估算），但這些粗略和概約的數字給出的信息卻是確定和準確的：第一，國有經濟的改革，特別是企業的退出和人員的安置需要大量的資金支出，沒有足夠的資金籌集和財務處理，國有經濟布局的戰略性調整和國有企業的戰略性改組將是紙上談兵。第二，為了有效地籌集資金并及時撥付使用，須結合國有資產管理體制改革，由國資監管部門抓緊建立和編制專門的國有資本預算（或國有資產經營預算）。在這一預算下，國有資本的回報（股息、紅利等）、國有資產的出售所得和國家財政的各項轉移，以及以國有資本收益為抵押的發債收入，都進入預算的收入項。而有關國有企業改革和發展的開支，特別是企業退出和安置人員的費用都列入預算的支出項。各級人大一旦批準了當年的預算，國有資產管理部門就可以按照程序安排使用。這樣一來，國有企業改革就有了專門的、穩定的和法定的資金籌集和撥付渠道，改變了多年來國有企業改革成本籌集渠道不穩定、一事一議、反復協調的窘況。
近年來，盡管國有企業凈利潤（凈利潤＝實現利潤－所得稅－股東損益）總額不斷增加（2001年為1065億元），但由于年初未分配利潤為巨大負值（2001年為－6507億元），在提取了補充流動資本、法定公積金等項目后，可供投資者分配的利潤仍為負值（2001年為－6426億元）。所以除國家持有的普通股和優先股可分得部分紅利外，國有企業從利潤中上繳國家所有者的投資回報，在較長的一段時間內將為數很少，真正能解決實際問題的仍將是國有資產的變現收入和國家財政的專項轉移。所以，即便是開始編制國有資本預算，在初期仍應需要由各級財政劃撥必要的改革費用。
三、深化改革，支持重組，推動主業突出、核心競爭力強的大企業和企業集團的成長
我國積極發展大企業和企業集團的工作始于上世紀90年代初。十幾年來，無論是列入試點的大企業、企業集團，還是新成長起來的大企業和企業集團，自身實力都有了長足發展，但也要看到，我國大企業和企業集團在改革和發展中仍還存在不少問題。未來幾年，為了在培育實力雄厚、競爭力強的大型企業和企業集團方面邁出大的步子，需要在以下幾個方面加大工作力度。
（一）加大企業集團母公司層次產權改革力度，力爭到2010年，競爭性領域的企業集團母公司基本改造為多元股東的公司 多年來的實踐證明，在國有獨資公司內很難真正建立現代企業制度。母公司要加快現代企業制度建設，形成有效的法人治理結構，根本措施是加快產權制度改革，引進多元投資主體。第一，大企業和企業集團母公司與國外大公司等戰略投資者進行合資或重組；第二，允許國有企業之間、國有單位與國有企業之間交換一定數量的股權、產權。這樣做既不減少國有股份的總比例，又形成了多元股東，還有助于主業相近企業形成符合競爭法規要求的戰略聯盟；第三，將部分母公司股權劃歸社會保障基金持有，或委托四大資產管理公司等投資機構持有。
（二）將業務重組和母公司體制理順結合，加快構建以資本為主要聯結紐帶的母子公司體制 我國相當多的企業集團，尤其是由行政總公司改組而來的企業集團，是靠行政隸屬關系而非資本紐帶結合在一起的。子公司間業務沒有梳理，研究、開發和營銷機構沒有整合，母公司只是一簡單的管理層，并且增加了管理層次和管理費用。對于這類集團公司，改革方式有二：第一種是按產業鏈條對所屬子公司業務進行梳理，對研發、營銷機構進行整合。在此基礎上，逐步將子公司改造為生產中心，母公司向實體公司過渡；第二種是對那些子公司業務不宜整合的集團公司，將母公司逐步改造為純粹控股公司。子公司是獨立的法人實體，母公司作為出資人代表，進行資產監督和資產運營。
（三）穩妥推進同一所有者所屬的相近企業之間的聯合重組 發展企業集團，總的要求是以企業為主體，以資本為紐帶，通過市場來形成，不能靠行政手段勉強撮合，這是必須堅持的基本原則。但是，對于那些同屬一個所有者、企業間業務相近、又有聯合重組愿望的企業，還是應該發揮同一個所有者在更大范圍重組資產的積極性和主動性，以提高國有資產調整和重新配置的效益。這方面，未來幾年主要是發揮國資委推動中央企業重組聯合的作用。
（四）大力推進企業集團的財務信息化管理 財務資金管理信息化是提高企業科學管理水平的重要途徑，對企業集團尤為重要。因為企業集團所屬單位眾多，管理層次多，信息失真、資金散亂、監督不力等問題表現得更為突出。在某種程度上，企業運用計算機、局域網和財務軟件等信息手段，提高企業財務資金信息化管理水平的能力，已經成為企業集團健康發展的關鍵。未來幾年，要繼續在推進企業管理信息化方面狠下功夫，爭取到2010年所有大企業和企業集團都建立起以財務管理為中心、以計算機、局域網和先進管理軟件為支持的企業管理信息化體系。
四、多元產權，強化治理，加快建立現代企業制度的步伐
十年來，我國的現代企業制度建設在政企分開、公司制改造、法人治理結構形成和加強管理等方面都取得了不少進展。同時，也還存在一些問題。一是從產權關系上看，盡管不少企業都進行了公司制改造，但國有獨資公司偏多，即便是投資主體多元化的，甚至上市公司，國有股比重偏高。二是從所有權與經營權關系上看，出資人不到位，內部人控制現象突出，所有者權益受到不同程度的侵蝕。三是從股東關系上看，中小股東權益得不到保證，控股母公司與上市子公司的人事、財務等沒有真正分開。四是從內部治理結構看，股東會、董事會、監事會、黨委會、董事長、總經理等諸種關系沒有完全理順。在大企業中，黨管干部與董事會依法選聘經營者的關系還有待更好地處理。為了在2010年前建立起比較完善的現代企業制度，需要在以下幾個方面邁出更大的步子。
（一）采取多種形式加快國有產權的規范轉讓，逐步減少國有獨資企業和降低國有股權的比重 未來幾年要進一步解放思想，大膽探索，通過國有資產規范和有序的流動轉讓，一可為國有經濟的戰略性調整籌集資金；二可改善國有經濟布局，提高國有資產配置效益；三可提高國有資本的控制力和帶動力；四可為深化公司制改革創造多元產權基礎。這里要抓好以下幾個環節：第一，審批環節。國有資產的交易、轉讓、流動、處置是所有者的權限，是出資人的職責，而非廠長、經理職能。所以國有資產的任何處置，都必須經國有資產的所有者或所有者代表審核批準。第二，評估環節。國有資產的轉讓必須經過具有資質的評估機構科學評估，并得到出資人對評估結果的認可。第三，交易環節。重大資產交易活動原則上應在資產交易中心（產權交易所）等公開透明的交易平臺進行，并充分利用互聯網發布交易信息，以增加交易對象，透明交易程序，形成合理價格。
（二）進一步完善法人治理結構，確保各類出資人權益，減少內部人控制 保護所有者權益、減少內部人控制從大的方面講有三：一是發展資本市場，通過股票市場價格變化給經理階層以經營壓力，使其努力改善經營。同時給投資者以買賣股票的形式選擇經營者的機會。二是會計制度的規范和透明，嚴格信息審核和真實披露。三是完善法人治理結構，將各類所有者的監督進入和硬化到企業內部。第一，真正明確和落實股東會的權限。所有投資者組成的股東會是企業最終所有權的擁有者，董事會受股東會委托決定企業重大事項。董事長是董事會的召集人，做出重大決策要經董事會授權。第二，監事會只能向股東會負責，而不能對董事會負責，它要監督董事會和經理層是否忠于職守，維護廣大投資者的利益。第三，增加外派董事和獨立董事數量，提高獨立董事職業素質和專業素養，強化其權利與責任，以使其真正代表中小股東權益，防止大股東和經營層對中小股東權益的侵犯。
（三）切實推進控股母公司與上市公司“人、財、物”三分開，割斷控股股東侵害中小股東權益的渠道 大股東侵害中小股東權益的狀況，在由國有企業改制上市的股份公司中表現得最為突出。國有企業為了達到上市要求，往往把優質資產剝離出來重組上市，而把非主營業務、一般資產、大部分債務留在控股母公司手中。控股母公司為了生存，不得不利用控股股東的地位，通過關聯交易、代為擔保等方式，謀取不適當的利益，從而侵害了上市公司其它股東的權益。要從根本上解決這方面的問題，一是繼續堅決落實中國證監會有關規定，真正把控股母公司與上市公司從人事、財務、資產等方面徹底分離，更為重要的是要盡力避免這種“活一個上市公司，死或半死一個母公司”的上市方式。為上市需剝離的資產，最好結合安置部分職工，通過規范改制，成為獨立的經濟實體。實在不行，放入子公司級的存續公司，然后再對存續企業進行不同形式的改制重組。
（四）進一步改進和完善黨管干部原則 堅持、改進和完善黨管干部原則，最為關鍵的是把堅持黨管干部原則與出資人機構依法選派產權代表和董事會依法選聘經營管理者結合起來，抓好產權代表選派和經營管理者選聘兩個環節。
產權代表選派是所有者或出資人的一項重要職能，是確保出資人到位，減少內部人控制的重要舉措。要結合這次國有資產管理體制改革，根據出資人權利、責任、義務相統一的原則，把依法選派國有資產產權代表的職能，完整、統一地交給國資監管機構。為了體現黨管干部的原則，可由國資機構的黨委對產權代表的任職資格、本人條件進行審查和確認。
經營者選聘是董事會的重要職責。從方向上看，不僅不應由黨的部門選派經營管理者，也不應該由國資監管部門直接選派經營管理者。這樣做導致總經理事實上對組織部門或國資管理機構負責，從而使董事長與總經理極易產生矛盾，限制、影響了董事會、董事長職權的履行。所以，未來幾年，要把董事會依法選聘經營管理人員作為改革的重點，引入市場機制，形成經理人市場，強化經營管理人員的市場意識和職業意識，從制度上保證董事會與經營者的聘用、委托關系。這種產權代表與經營者派出的選聘方式，同樣適用于企業集團（母公司）與控股子公司。亦即國有母公司只能按其持股比例向子公司選派產權代表，而由包含母公司國有產權代表在內的董事會依法聘用經理人員，不宜由集團公司黨委直接決定和任命子公司經營管理人員。
五、自上而下、依法有序建立和完善新的國有資產監督管理體系
如果說上屆政府在推進政企分開方面，邁出了非常明顯和重大步伐的話，本屆政府組建之初就根據黨的十六大要求，在解決所有者職能分散行使和出資人不到位等問題上邁出了意義重大的一步：組建權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的國有資產監管機構。未來幾年，主要的工作就是把這一體制自上而下，依法有序地建立起來，切實履行好出資人職責。從目前的認識看，有以下幾點需要逐步考慮解決。
（一）在中央一級，設立或明確一到兩家國有資產投資機構 從國資委所監管的196家企業情況看，由于大部分監管企業規模較大，母公司、子公司眾多，所以實行由國資委直接授權被監管企業對擁有的國有資產進行投資和運營的二層體制是合適的。但由于以下原因，即第一，部分被監管企業重組任務較重；第二，國資委似不宜直接進行具體的資產經營活動；第三，具體的資產經營活動需要專門的投資人才等，最好由國資委設立一到兩家國有資產經營機構，受國資委委托或由國資委劃撥產權，具體從事相關的資產重組、收益投資等活動；亦可委托現有的信達等4家資產管理公司從事相關的資產經營活動。
（二）建立全國聯網的國有資產交易平臺 設立國資監管機構不僅是促進國有資產保值增值，還要積極推進國有資產的重組，提高資產配置效益，所以國有資產的交易活動將會愈來愈多。為克服目前比較普遍的交易不規范、不透明所引致的國有資產流失現象，今后大宗國有資產交易原則上都應在公開透明和集中的產權交易平臺進行。為此，建議將上海產權交易所和北京產權交易中心交由國資委監管，并將其發展為全國性的資產交易平臺。
（三）將縣級政府持有的國有資產委托地市級國資機構代為監管 這輪國資體制改革明確中央政府和省、市（地）兩級地方政府設立國有資產管理機構，不少縣級政府擔心其所屬國有資產被上收，可能會出現縣級政府爭相轉讓、變現其國有資產的現象。為防止這一情況的出現和蔓延，可由縣級政府將其國有資產委托地市級國資機構代為監管，其最終所有權、資產收益仍由縣級政府擁有。
（四）著手研究行政性國有資產管理體制的改革 資源性國有資產、經營性國有資產和行政性國有資產是國有資產的三大存在形態。現在納入國有資產管理部門統一監管的只是部分經營性國有資產（不含金融類）。其中行政性國有資產不僅數量龐大，而且權益流失嚴重，各單位占有也苦樂不均。未來幾年，在總結經營性國有資產監管經驗的基礎上，應抓緊研究行政性國有資產管理體制的改革。作為過渡的一種形式，建議先將國家機關、行政事業單位所使用的公房產權劃歸各級國資委所有，現有使用單位按其占有面積、地段等因素繳納租金。國資委將收繳的租金劃轉財政，再由財政會同有關部門按其編制人員數確定和撥付各個單位的辦公用房經費。
據《經濟參考報》
一、制定規劃，分類指導，切實推進國有經濟布局戰略性調整和國有企業戰略性改組
如果以企業規模為縱軸、以行業性質為橫軸，國有企業可以劃分為以下4類：
（一）非重要行業和關鍵領域的國有中小企業 從全國總體情況而言，盡管改制和改組過程中有種種的不規范，也產生了恐怕為數不少的國有資產流失，但非重要行業和關鍵領域的國有中小企業大部分已改制為股份合作制（其中不少原經營者已經持股）和其他形式的混合所有制企業，國有企業戰略性改組和國有經濟布局戰略性調整的任務接近完成。今后工作的重點主要是做好勞動關系、歷史債務等方面的善后和規范工作，防止出現不利于社會穩定的事件，并在此基礎上，在鼓勵發展多種所有制成份的范疇內，支持其健康發展、公平競爭。
（二）重要行業和關鍵領域的國有中小企業 按照十五屆四中全會對“重要行業和關鍵領域”的界定，無論涉及國家安全的行業、自然壟斷的行業，還是提供重要公共產品和服務的行業，國有中小企業的數量都很少，不是主要企業形式。至于支柱產業和高新技術產業中的重要骨干企業，從定義上已經排除了中小企業。所以，對于這一類型國有企業而言，除個別的需并入相近的大企業以外，談不上國有經濟布局的戰略性調整。
（三）重要行業和關鍵領域的國有大企業 從行業性質講，這類企業是需要提高控制力的企業，從企業規模來看，這是需要抓好、做大、扶強的企業。近年來國家對搞好這類企業采取了不少措施，尤其在企業重組、分離分流方面取得了不少進展。但從總體上看，這類企業存在的突出問題仍然是辦社會負擔重、冗員多、核心競爭力不強、主業不突出、管理體制不順等，通過資產重組和“三改一加強”多種手段，推進這類企業的戰略性改組仍是未來幾年國有企業改革和發展的重要任務。
從各國的經驗和我國的實踐看，即便是國有經濟需要控制的主要行業和關鍵領域，除極個別行業外（如軍工和造幣），也不是國有企業獨占市場，還存在不同比例的非國有企業（如電力、保險、銀行）；除國有獨資企業外，也存在國有控股和參股企業。在保證國有經濟在主要行業和關鍵領域占控制地位的前提下，引進非國有資本特別是外資來改造這一類國有企業，既是進一步深化改革和對外開放的客觀要求（有些是加入世貿組織的承諾），也是加快這類國有企業戰略性改組的有效途徑。為此需要制定這類企業戰略性改組的規劃，包括：
1.在十五屆四中全會基礎上，對三類行業和二類企業作進一步細化（如關系國家安全的都是哪些行業）；
2.每類行業國有資本最低持股比例；
3.社會資本和外資重組這類國有企業的程序和重組者的資格要求；
4.向社會投資者和外商轉讓國有資產的時段和次序設想，等等。
（四）非重要行業和關鍵領域的國有大企業 按照十四屆五中全會關于支柱產業的界定和十五屆四中全會關于重要行業和關鍵領域的界定，這類企業主要是紡織、輕工、化工、冶金、建材等競爭性行業的國有大企業和機電、汽車、石化等支柱行業重點骨干企業之外的大企業，這類企業是國有經濟布局有進有退戰略性調整和企業優勝劣汰、兼并重組戰略性改組的重點。近年來這類企業的改革取得一些進展，如吸引多元投資，分離分流和兼并破產等，但與中央提出的目標要求看，改革的步子太小、有進有退太慢。主要表現為：
1.全黨對在非重要行業和關鍵領域大力推進國有經濟有進有退調整的認識還不一致。
2.缺乏對這類企業進行戰略性調整的規劃，缺乏統一的透明的調整程序和政策。
3.社會資本和外資新增投資等形式多，國有資產存量、國有股份轉讓形式少。
加快國有經濟布局的戰略性調整，在很大程度上主要是指這類企業而言的。是否勇于、敢于和善于推進國有經濟布局的戰略性調整，關鍵就是大力推進非重要行業和關鍵領域大企業的改革，而其重中之重則是中央所屬大企業的改革。
二、建立預算，明確渠道，進一步促進國有企業優勝劣汰機制的形成
無論國有經濟布局的戰略性調整，還是國有企業的戰略性改組，都會涉及企業和人員的退出與安置，從而產生大量的資金開支和改革費用：
（一）與退出企業或退出部分生產經營能力（包括企業破產關閉、被兼并、主業分立和輔業改制等）有關的資產損失 根據筆者的分析，國有企業實際不良資產率在15%左右，2001年末國有企業資產總計為16.67萬億元，據此推算，2001年不良資產約為2.5萬億元，2002年的不良資產當在2.7萬億元左右。
（二）退出企業或退出生產能力所涉及的銀行貸款的核銷 2002年我國商業銀行不良貸款率（按5級貸款分類）約為25%，已形成損失的約為6%左右。如按2002年末金融機構貸款余額13.1萬億元的60%投向國有企業計算，國有企業不良貸款約1.97萬億元，已實際形成的貸款損失約為4700億元。
（三）與退出企業或退出生產能力有關的人員安置費用，包括解除勞動合同之經濟補償金、對職工各項歷史債務（欠發工資、欠發醫藥費、個人集資等）、拖欠社會保障交費（養老、失業和醫療） 據遼寧省試點的情況，下崗職工與失業人員并軌，解除勞動關系，人均經濟補償金8250元，人均歷史拖欠6463元，各項合計人均14713元。據國家統計局今年4月統計，到一季度末，全部城鎮國有單位不在崗職工1156萬人（此口徑不同于勞動保障部統計的城鎮國有企業下崗職工口徑），如按遼寧省試點水平，1156萬不在崗職工解除勞動關系，約需資金1700億元。即使是按勞動保障部統計的2002年底600萬下崗職工推算，安置費用也在900億元左右。如再加上未來幾年新增分離富余人員的安置，總安置費用可能超過1500億元。
（四）企業分離辦社會職能（廠辦學校、幼兒園、醫院和派出所等）需補貼給地方政府的費用 據財政部統計，2001年國有企業共有中小學13166個，當年實際支付教育經費117.3億元；自辦醫療衛生機構10108家，當年實際支付經費138.4億元，自辦公檢法機構和消防機構4818個，當年實際支出經費52億元，經辦其他社會職能機構6611個，當年實際支出經費114億元。另外，企業辦社會年末共有職工338.8萬，按在崗人員年均工資1.29萬元計，共發工資437億元。5項合計858.7億元，如未來幾年分離一半左右的辦社會職能，并支付3年經費，則總的成本為1288億元。
上述4項合計，國有企業改革的總成本可能在3.5萬億元左右。（如包含大家過去已經議論較多的社會保障基金缺口，總成本可能超過5萬億元）。其中第一類成本需做賬面核銷，是已經發生的損失。第二類成本，需沖減銀行呆壞賬準備金，如因此降低了核心資本比率，按巴塞爾協議要求，須中央財政對國有銀行補充資本金。第三類成本大部分是面對個人的實在的現金支付（除個別的資產頂抵外），是最需要抓緊籌集的。第四類成本是資金在不同的利益主體間轉移，對國家形成比較大壓力的是中央所屬企業移交辦社會職能而產生的中央企業和中央財政對地方的資金轉移。
盡管上述估算是不完整的（未包括社會保障基金缺口）和粗略的（相當多靠推算和估算），但這些粗略和概約的數字給出的信息卻是確定和準確的：第一，國有經濟的改革，特別是企業的退出和人員的安置需要大量的資金支出，沒有足夠的資金籌集和財務處理，國有經濟布局的戰略性調整和國有企業的戰略性改組將是紙上談兵。第二，為了有效地籌集資金并及時撥付使用，須結合國有資產管理體制改革，由國資監管部門抓緊建立和編制專門的國有資本預算（或國有資產經營預算）。在這一預算下，國有資本的回報（股息、紅利等）、國有資產的出售所得和國家財政的各項轉移，以及以國有資本收益為抵押的發債收入，都進入預算的收入項。而有關國有企業改革和發展的開支，特別是企業退出和安置人員的費用都列入預算的支出項。各級人大一旦批準了當年的預算，國有資產管理部門就可以按照程序安排使用。這樣一來，國有企業改革就有了專門的、穩定的和法定的資金籌集和撥付渠道，改變了多年來國有企業改革成本籌集渠道不穩定、一事一議、反復協調的窘況。
近年來，盡管國有企業凈利潤（凈利潤＝實現利潤－所得稅－股東損益）總額不斷增加（2001年為1065億元），但由于年初未分配利潤為巨大負值（2001年為－6507億元），在提取了補充流動資本、法定公積金等項目后，可供投資者分配的利潤仍為負值（2001年為－6426億元）。所以除國家持有的普通股和優先股可分得部分紅利外，國有企業從利潤中上繳國家所有者的投資回報，在較長的一段時間內將為數很少，真正能解決實際問題的仍將是國有資產的變現收入和國家財政的專項轉移。所以，即便是開始編制國有資本預算，在初期仍應需要由各級財政劃撥必要的改革費用。
三、深化改革，支持重組，推動主業突出、核心競爭力強的大企業和企業集團的成長
我國積極發展大企業和企業集團的工作始于上世紀90年代初。十幾年來，無論是列入試點的大企業、企業集團，還是新成長起來的大企業和企業集團，自身實力都有了長足發展，但也要看到，我國大企業和企業集團在改革和發展中仍還存在不少問題。未來幾年，為了在培育實力雄厚、競爭力強的大型企業和企業集團方面邁出大的步子，需要在以下幾個方面加大工作力度。
（一）加大企業集團母公司層次產權改革力度，力爭到2010年，競爭性領域的企業集團母公司基本改造為多元股東的公司 多年來的實踐證明，在國有獨資公司內很難真正建立現代企業制度。母公司要加快現代企業制度建設，形成有效的法人治理結構，根本措施是加快產權制度改革，引進多元投資主體。第一，大企業和企業集團母公司與國外大公司等戰略投資者進行合資或重組；第二，允許國有企業之間、國有單位與國有企業之間交換一定數量的股權、產權。這樣做既不減少國有股份的總比例，又形成了多元股東，還有助于主業相近企業形成符合競爭法規要求的戰略聯盟；第三，將部分母公司股權劃歸社會保障基金持有，或委托四大資產管理公司等投資機構持有。
（二）將業務重組和母公司體制理順結合，加快構建以資本為主要聯結紐帶的母子公司體制 我國相當多的企業集團，尤其是由行政總公司改組而來的企業集團，是靠行政隸屬關系而非資本紐帶結合在一起的。子公司間業務沒有梳理，研究、開發和營銷機構沒有整合，母公司只是一簡單的管理層，并且增加了管理層次和管理費用。對于這類集團公司，改革方式有二：第一種是按產業鏈條對所屬子公司業務進行梳理，對研發、營銷機構進行整合。在此基礎上，逐步將子公司改造為生產中心，母公司向實體公司過渡；第二種是對那些子公司業務不宜整合的集團公司，將母公司逐步改造為純粹控股公司。子公司是獨立的法人實體，母公司作為出資人代表，進行資產監督和資產運營。
（三）穩妥推進同一所有者所屬的相近企業之間的聯合重組 發展企業集團，總的要求是以企業為主體，以資本為紐帶，通過市場來形成，不能靠行政手段勉強撮合，這是必須堅持的基本原則。但是，對于那些同屬一個所有者、企業間業務相近、又有聯合重組愿望的企業，還是應該發揮同一個所有者在更大范圍重組資產的積極性和主動性，以提高國有資產調整和重新配置的效益。這方面，未來幾年主要是發揮國資委推動中央企業重組聯合的作用。
（四）大力推進企業集團的財務信息化管理 財務資金管理信息化是提高企業科學管理水平的重要途徑，對企業集團尤為重要。因為企業集團所屬單位眾多，管理層次多，信息失真、資金散亂、監督不力等問題表現得更為突出。在某種程度上，企業運用計算機、局域網和財務軟件等信息手段，提高企業財務資金信息化管理水平的能力，已經成為企業集團健康發展的關鍵。未來幾年，要繼續在推進企業管理信息化方面狠下功夫，爭取到2010年所有大企業和企業集團都建立起以財務管理為中心、以計算機、局域網和先進管理軟件為支持的企業管理信息化體系。
四、多元產權，強化治理，加快建立現代企業制度的步伐
十年來，我國的現代企業制度建設在政企分開、公司制改造、法人治理結構形成和加強管理等方面都取得了不少進展。同時，也還存在一些問題。一是從產權關系上看，盡管不少企業都進行了公司制改造，但國有獨資公司偏多，即便是投資主體多元化的，甚至上市公司，國有股比重偏高。二是從所有權與經營權關系上看，出資人不到位，內部人控制現象突出，所有者權益受到不同程度的侵蝕。三是從股東關系上看，中小股東權益得不到保證，控股母公司與上市子公司的人事、財務等沒有真正分開。四是從內部治理結構看，股東會、董事會、監事會、黨委會、董事長、總經理等諸種關系沒有完全理順。在大企業中，黨管干部與董事會依法選聘經營者的關系還有待更好地處理。為了在2010年前建立起比較完善的現代企業制度，需要在以下幾個方面邁出更大的步子。
（一）采取多種形式加快國有產權的規范轉讓，逐步減少國有獨資企業和降低國有股權的比重 未來幾年要進一步解放思想，大膽探索，通過國有資產規范和有序的流動轉讓，一可為國有經濟的戰略性調整籌集資金；二可改善國有經濟布局，提高國有資產配置效益；三可提高國有資本的控制力和帶動力；四可為深化公司制改革創造多元產權基礎。這里要抓好以下幾個環節：第一，審批環節。國有資產的交易、轉讓、流動、處置是所有者的權限，是出資人的職責，而非廠長、經理職能。所以國有資產的任何處置，都必須經國有資產的所有者或所有者代表審核批準。第二，評估環節。國有資產的轉讓必須經過具有資質的評估機構科學評估，并得到出資人對評估結果的認可。第三，交易環節。重大資產交易活動原則上應在資產交易中心（產權交易所）等公開透明的交易平臺進行，并充分利用互聯網發布交易信息，以增加交易對象，透明交易程序，形成合理價格。
（二）進一步完善法人治理結構，確保各類出資人權益，減少內部人控制 保護所有者權益、減少內部人控制從大的方面講有三：一是發展資本市場，通過股票市場價格變化給經理階層以經營壓力，使其努力改善經營。同時給投資者以買賣股票的形式選擇經營者的機會。二是會計制度的規范和透明，嚴格信息審核和真實披露。三是完善法人治理結構，將各類所有者的監督進入和硬化到企業內部。第一，真正明確和落實股東會的權限。所有投資者組成的股東會是企業最終所有權的擁有者，董事會受股東會委托決定企業重大事項。董事長是董事會的召集人，做出重大決策要經董事會授權。第二，監事會只能向股東會負責，而不能對董事會負責，它要監督董事會和經理層是否忠于職守，維護廣大投資者的利益。第三，增加外派董事和獨立董事數量，提高獨立董事職業素質和專業素養，強化其權利與責任，以使其真正代表中小股東權益，防止大股東和經營層對中小股東權益的侵犯。
（三）切實推進控股母公司與上市公司“人、財、物”三分開，割斷控股股東侵害中小股東權益的渠道 大股東侵害中小股東權益的狀況，在由國有企業改制上市的股份公司中表現得最為突出。國有企業為了達到上市要求，往往把優質資產剝離出來重組上市，而把非主營業務、一般資產、大部分債務留在控股母公司手中。控股母公司為了生存，不得不利用控股股東的地位，通過關聯交易、代為擔保等方式，謀取不適當的利益，從而侵害了上市公司其它股東的權益。要從根本上解決這方面的問題，一是繼續堅決落實中國證監會有關規定，真正把控股母公司與上市公司從人事、財務、資產等方面徹底分離，更為重要的是要盡力避免這種“活一個上市公司，死或半死一個母公司”的上市方式。為上市需剝離的資產，最好結合安置部分職工，通過規范改制，成為獨立的經濟實體。實在不行，放入子公司級的存續公司，然后再對存續企業進行不同形式的改制重組。
（四）進一步改進和完善黨管干部原則 堅持、改進和完善黨管干部原則，最為關鍵的是把堅持黨管干部原則與出資人機構依法選派產權代表和董事會依法選聘經營管理者結合起來，抓好產權代表選派和經營管理者選聘兩個環節。
產權代表選派是所有者或出資人的一項重要職能，是確保出資人到位，減少內部人控制的重要舉措。要結合這次國有資產管理體制改革，根據出資人權利、責任、義務相統一的原則，把依法選派國有資產產權代表的職能，完整、統一地交給國資監管機構。為了體現黨管干部的原則，可由國資機構的黨委對產權代表的任職資格、本人條件進行審查和確認。
經營者選聘是董事會的重要職責。從方向上看，不僅不應由黨的部門選派經營管理者，也不應該由國資監管部門直接選派經營管理者。這樣做導致總經理事實上對組織部門或國資管理機構負責，從而使董事長與總經理極易產生矛盾，限制、影響了董事會、董事長職權的履行。所以，未來幾年，要把董事會依法選聘經營管理人員作為改革的重點，引入市場機制，形成經理人市場，強化經營管理人員的市場意識和職業意識，從制度上保證董事會與經營者的聘用、委托關系。這種產權代表與經營者派出的選聘方式，同樣適用于企業集團（母公司）與控股子公司。亦即國有母公司只能按其持股比例向子公司選派產權代表，而由包含母公司國有產權代表在內的董事會依法聘用經理人員，不宜由集團公司黨委直接決定和任命子公司經營管理人員。
五、自上而下、依法有序建立和完善新的國有資產監督管理體系
如果說上屆政府在推進政企分開方面，邁出了非常明顯和重大步伐的話，本屆政府組建之初就根據黨的十六大要求，在解決所有者職能分散行使和出資人不到位等問題上邁出了意義重大的一步：組建權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的國有資產監管機構。未來幾年，主要的工作就是把這一體制自上而下，依法有序地建立起來，切實履行好出資人職責。從目前的認識看，有以下幾點需要逐步考慮解決。
（一）在中央一級，設立或明確一到兩家國有資產投資機構 從國資委所監管的196家企業情況看，由于大部分監管企業規模較大，母公司、子公司眾多，所以實行由國資委直接授權被監管企業對擁有的國有資產進行投資和運營的二層體制是合適的。但由于以下原因，即第一，部分被監管企業重組任務較重；第二，國資委似不宜直接進行具體的資產經營活動；第三，具體的資產經營活動需要專門的投資人才等，最好由國資委設立一到兩家國有資產經營機構，受國資委委托或由國資委劃撥產權，具體從事相關的資產重組、收益投資等活動；亦可委托現有的信達等4家資產管理公司從事相關的資產經營活動。
（二）建立全國聯網的國有資產交易平臺 設立國資監管機構不僅是促進國有資產保值增值，還要積極推進國有資產的重組，提高資產配置效益，所以國有資產的交易活動將會愈來愈多。為克服目前比較普遍的交易不規范、不透明所引致的國有資產流失現象，今后大宗國有資產交易原則上都應在公開透明和集中的產權交易平臺進行。為此，建議將上海產權交易所和北京產權交易中心交由國資委監管，并將其發展為全國性的資產交易平臺。
（三）將縣級政府持有的國有資產委托地市級國資機構代為監管 這輪國資體制改革明確中央政府和省、市（地）兩級地方政府設立國有資產管理機構，不少縣級政府擔心其所屬國有資產被上收，可能會出現縣級政府爭相轉讓、變現其國有資產的現象。為防止這一情況的出現和蔓延，可由縣級政府將其國有資產委托地市級國資機構代為監管，其最終所有權、資產收益仍由縣級政府擁有。
（四）著手研究行政性國有資產管理體制的改革 資源性國有資產、經營性國有資產和行政性國有資產是國有資產的三大存在形態。現在納入國有資產管理部門統一監管的只是部分經營性國有資產（不含金融類）。其中行政性國有資產不僅數量龐大，而且權益流失嚴重，各單位占有也苦樂不均。未來幾年，在總結經營性國有資產監管經驗的基礎上，應抓緊研究行政性國有資產管理體制的改革。作為過渡的一種形式，建議先將國家機關、行政事業單位所使用的公房產權劃歸各級國資委所有，現有使用單位按其占有面積、地段等因素繳納租金。國資委將收繳的租金劃轉財政，再由財政會同有關部門按其編制人員數確定和撥付各個單位的辦公用房經費。
據《經濟參考報》
