如何有效管理國有資產是一個世界性的問題。西方國家國有資產的經營和管理已有３００多年的歷史。在這漫長的歷程中，不同國家在國有資產的成因、國有資產在該國經濟中所占比例和所起作用、國有資產管理模式及成效等許多方面呈現出形形色色的多樣性。對這一歷史進程中的事物和現象按照一定的方法進行梳理，將會對找尋中國國有資產管理體制改革的有效途徑提供有益的啟示。
從歷史淵源來看——
各國在市場前提下發展國有經濟
盡管自然壟斷和外部性為國有資產的產生和存在提供了最合理的解釋，同樣，出于國家安全等戰略性考慮以及承擔有風險的新興領域的開發往往也是國有經濟有所作為的基本理由，但各國國有經濟的發展狀況卻大不相同。
在美國，人們始終懷有對政府的不信任，而且，不管是民主黨還是共和黨政府從來都反對把國有化作為控制經濟的主要手段或實現既定目標的工具，在他們的意識形態中認為國有化會動搖資本主義統治的基礎。因此，美國沒有像有些國家那樣出現過建立國有企業或國有化的高潮。
盡管從總體來說，美國的國有經濟不算發達（聯邦政府經營管理的企業８０多個，產值在美國經濟中僅占１％），但在科學技術研究、基礎設施和公用事業方面，國家卻發揮著重要的作用。二次大戰后美國政府在科學技術研究方面的財政撥款迅速增加，１９５４－１９７６年，國家用于科學技術研究的投資占全國科技研究費用的２／３，其中對尖端科學技術研究的投資占８０％－９０％。正是由于政府的巨額投資，使美國科學技術一直處于世界領先地位，并導致一些新興產業部門崛起，對產業結構不斷升級起到了巨大的推動作用。
與美國不同的是，歐洲一些國家則在政府有意識的主導下掀起過國有化的浪潮。
法國從２０世紀３０年代開始在近６０年的時間里進行過３次大規模的國有化運動。第一次是在１９３６－１９３７年人民陣線政府時期。當時，執政的社會黨為了緩和公眾與龐大的壟斷組織之間的尖銳矛盾，對鐵路和航空業實行國有化，建立了法國國營鐵路公司，控制了兩大飛機制造廠，并以股份有限公司的形式將許奈特軍火廠、豪契吉斯軍火廠和雷諾坦克廠等軍工企業變成國有企業。政府還采取加強“監督”的辦法，對法蘭西銀行進行改革。第二次世界大戰后，為了迅速完成經濟恢復和重建，在依靠美國經濟援助的同時，更需要利用國家的力量集中解決所需要的資金和物資，遂開始第二次國有化運動。政府先后頒布了一系列法令，將雷諾汽車公司、法蘭西電力公司、法蘭西煤氣公司、法蘭西銀行、里昂信貸銀行、國民工商銀行、巴黎國民貼現銀行以及３０多家保險公司等收歸國有，加強了對經濟命脈的控制。第三次國有化運動始于２０世紀８０年代初，此前的石油危機使法國經濟在經歷了１５年較快增長后進入到一個緩慢發展期，滯脹、失業等問題導致社會矛盾日益尖銳。為此，政府試圖通過“計劃化”與“國有化”的結合來調整經濟結構，緩和社會矛盾。經過這次主要涉及工業和金融領域的國有化，國有經濟在國民經濟中的比重大大提高。到１９９１年，法國的國有企業達２２６８家，產值占國內生產總值的１８％，投資額占全國總投資的２７．５％，在西方發達國家中國有化程度最高。
從二次世界大戰結束到１９７９年撒切爾夫人執政開始大規模私有化之前，英國經歷了兩次大規模的國有化運動。１９４５年７月到１９５１年１０月，艾德禮任戰后第一屆內閣首相的工黨政府掀起了第一次國有化高潮，英國議會通過了英格蘭銀行法等８個國有化法令，將銀行、煤炭、航空、運輸、電力、郵電以及鋼鐵等諸多部門與行業收歸國有，政府完全控制了國家的經濟命脈并左右著經濟的發展。１９７４年２月至１９７９年５月，威爾遜和卡拉漢工黨政府掀起了第二次國有化浪潮，國有經濟成份進一步擴大，在國民經濟中的地位和影響也進一步加強。到１９７９年，英國國有企業的營業額占英國國內生產總值的１１．５％，投資額占英國投資總額的２０％。雖然英國沒有法國走得遠，但作為市場經濟與自由競爭理論的發源地，這一段歷史足以讓人們久久回味：究竟是什么影響著決策者們的選擇。
意大利國有資產的形成和存在方式與眾不同，如果對有關背景缺乏了解，往往會產生一些偏頗或錯誤的結論。意大利早期是通過政府控股公司接管因經營不善或受經濟危機影響陷于困境的私有企業實現國有經濟的存在形式，即國家參與制企業。國家參與制企業在意大利具有歷史悠久、規模巨大、壟斷程度高、涉及部門廣、對經濟和社會影響大等特點。意大利先后成立了多家政府控股公司以逐級參股的方式實現國家對經濟的影響和控制。到八十年代中期，在全國１００個最大工業公司的增加值中，國家參與制企業占５０％，這在西方國家中是獨一無二的。
考察一下新加坡國有經濟的發展歷程或許會讓我們某些模式化的思維方式有所改變。新加坡在剛剛獲得獨立時，經濟基礎非常薄弱，國內市場狹小，私人資本少，投資能力極其有限，為了迅速發展經濟積極參與國際競爭，政府做出的選擇是集中全國的財力和人力直接創辦了一批國有企業。只不過新加坡搞國有企業從一開始就沒有排斥市場，恰恰相反，其指導思想認為國有企業完全可以被納入市場經濟的體系之中按照市場的規律運行，甚至在某種特殊情況下（比如在市場經濟發展初期），國有企業能夠更快地參與國際競爭和促進經濟發展。正是在這種背景和這樣的指導思想下，新加坡國有企業取得了迅速的發展并藉此實現了國家振興，且以較強的競爭力及較好的經營效益成為世界經濟中的一個亮點。１９８９年國立新加坡大學的３位經濟學家曾對全新５００家最大企業（包括國有和私有）進行了調查，發現國有企業、外國跨國公司和本地私有企業的平均利潤率分別２８．８％、７．３％和２％，國有企業的效益明顯高于私有企業。這一“反常”現象能否為我們破解國有資產管理體制改革的難題提供一些線索呢？
從管理方式來看——
國有未必國營權責務必分明
一、 行使出資人所有權代表方式
從政府是否直接作為國有資產的出資人行使所有權的角度來看，國外基本上存在著兩種做法。
（１）國家設立專門主管部門行使出資者所有權。采用這種做法的國家最典型的是聯邦德國和法國。在聯邦德國，財政部代表國家對國有企業行使所有權。它不僅在批準國有企業成立及資金供給等重大決策上大權在握，更主要的是通過監事會掌握企業發展狀況，并通過對監事會和董事會成員的聘任保證國有資產的安全和增值。而在法國，財政經濟和預算部代表國家擁有國有資產，對國有企業管理擁有較大權力，包括制定和實施有關經濟立法和宏觀經濟政策；任免董事長或決定董事長的人選提名；派代表參加董事會，參與公司發展政策的制定；與企業談判簽訂計劃合同；向國有企業派遣常駐代表和專門調查組；對國有企業的經營活動進行審計檢查，實施監督等。總的來看，專門主管部門行使所有權的主要目標是：把握國有企業運作的進程，建立一個高效的董事會，協調政府各部門的政策，避免政府對董事會決策的過多干預，監督國有企業的實際經營狀況。
（２）建立國家控股公司代行出資者所有權。意大利、新加坡等國家都是以國家控股公司的形式代行出資者所有權。意大利最為典型，其國家控股公司宛如一座金字塔，位于塔尖的是控股公司總部，中間是二級控股公司或行業性牽頭業務公司，底層是眾多企業。新加坡則是通過政府控股公司和法定機構這一中間層割斷了國家與企業間的直接聯系。國家控股公司負責管理國家擁有的股份，代行國家所有權，是法人管理機構。其主要職責：一是充當隔離層和保護層，使企業免受不必要的政治干預，實現政企分開；二是對所有權進行專業化管理，如提供比政府專業部門更有效的戰略指導和實行完善的財務紀律；三是協調政府管理國有企業的有關政策，防止各部門之間政策不一帶來的矛盾；四是督促下屬運行公司和企業執行上級的指示和決策，保護其利益不受侵害。
二、經營方式
采取何種經營方式在本質上反映了所有者對資產經營中復雜的委托代理關系的認識和理解，以及準備以多大的監督成本取得控制并享有相應的預期收益。雖然在現實當中資產經營的具體方式多種多樣，但從性質上來看可分為資產性經營和資本性經營兩類，其相應的具體實現形式為股權經營和債權經營。所謂股權經營，即所有者以企業股票形式持有資產，所有者成為企業股東，參與企業經營；而債權經營是所有者以企業債券形式持有資產，所有者成為企業債權人，不參與企業經營。不同的資產經營方式對應著不同的監督成本和期望收益，并決定著所有者不同的收入索取權和控制權。
股份制作為股權經營的一種最普遍形式，在大多數西方國家管理國有資產中被廣泛采用。股份制既是一種產權安排，也是一種經營方式。國家以國有企業股東的身份通過持有企業股份行使國有資產所有權，并通過任免董事、董事長以及同企業簽訂計劃合同等方式來掌握企業的發展方向和經營方針。總的來說，股份制實現了所有者與經營者的分離，是一種有效的經營方式。
但是，股份制并沒有解決所有問題，尤其在處理國家與市場的關系面前往往顯得無能為力。比如在法國，政府對國有企業一直采取比較集權的管理方式，從而導致企業經營缺乏活力、財務預算約束軟化，經營效益低下，且國家目標與企業之間經常發生矛盾。因此，作為股份制經營基礎上的一種補充形式，計劃合同制經營方式應運而生。１９６９年，法國財政總監諾哈提出報告，建議國家與企業簽訂項目合同，從法律上明確雙方的責任和義務，并提出了處理政府與國有企業關系的基本原則。到２０世紀９０年代，法國政府陸續與一半以上的大型國有企業簽訂了計劃合同。計劃合同一般涉及三方面的內容：一是充分體現政府政策目標的企業發展目標；二是企業的具體發展計劃，包括發展戰略、投資計劃、財務計劃、研究與發展、外貿平衡、就業計劃、職工培訓以及在支持中小企業發展等方面應承擔的責任；三是企業同國家股東的財政關系，包括國家對企業應承擔的財政義務和應提供的預算資金。
基于資產性經營理念，自然會衍生出沉重的責任和義務，而且監督成本很高，政府往往扮演出力不討好的角色。在這個問題上，美國政府則表現得非常瀟灑。從資本性經營的理念出發，美國政府對大部分經營性國有資產的管理采取了租賃制經營和系統承包制的經營方式。所謂國有資產的租賃制經營，是指在不改變國有資產所有權的前提下，實行所有權與經營權的分離。以國家授權單位為出租方，將國有企業有期限地交給承租方經營，承租方向出租方交付租金，并依照合同規定由企業自主經營。可以說，這種一直延續至今的租賃制經營方式較好地發揮了國有資產的使用效率，作為主要原因之一，恰恰在于２０世紀８０年代以來美國沒有趕時髦掀起私有化浪潮（有趣的是，美國也沒有趕過國有化的時髦）。
系統承包制是基于資本性經營理念的另一種經營方式。作為美國政府管理和經營混合制國有企業的一種主要方式，系統承包制是一種國家只需與主承包商簽訂承包合同并監督承包合同的履行而不需插手任何企業業務活動的經營方式。具體做法是：由政府作為產品（往往是公共產品）供給計劃的招標人，按照擇優原則，選擇一家或數家投標公司（混合制國有企業）為主承包商。被選定為主承包商的混合制國有企業既是這些產品的生產者又是與該產品有關的經濟系統的管理組織者，有權把自己得到的訂貨任務轉包給其它分包商，各分包商作為下一級系統組織者可將部分任務進一步轉包給次級分包商。如此層層轉包或分包而形成的按系統工程原則組織、以某一產品或建設項目為中心的分工協作系統，是系統承包制的核心內容。采用系統承包制的經營管理方式，國家既能貫徹宏觀經濟政策，保證公共產品的供給，又可以保障混合制國有企業的經營自主權，調動其生產經營積極性。實踐證明，系統承包制這一操作簡便、容易控制及監督成本較低的債權經營方式在國家管理國有企業的實踐中是行之有效的。
三、監督方式
國外在對國有資產管理經營狀況的監督方面，盡管在形式上大都采用了政府主管部門監督、審計部門監督及議會監督等做法，但或許是源于不同的歷史遺產，或許是出于對管理思想的不同理解，亦或是民族性格使然，各國在國有資產管理的監督上不乏特色。法國政府為了加強對國有企業的管理和監督，向企業派駐稽查特派員的做法在當時可謂獨樹一幟。稽查員擁有調查、參加管理部門會議并發表意見和調閱企業文件的權力，在諸如原材料采購、工資和價格管理等方面也享有較大的發言權。
新加坡政府設立的由國有大企業董事長組成、由高級公務員兼任董事長的專事監督和挑選ＣＥＯ的董事委員，往往是將目光更多地集中到那些虧損或經營不善的企業身上。但這決不意味著任何企業將有機可乘，事實上，在新加坡，除了政府作為所有者可以隨時對國有企業進行檢查之外，所謂社會公共監督也是非常有效的。任何機構或個人，只須交納很少費用，都可以在注冊局調閱任何一家企業的資料，在這一點上，政府對國有企業的監督與社會對私有企業的監督是一樣的。也就是說，與私人企業完全相同，實際上對國有企業進行更有效控制的是銀行，而不是它的所有權擁有者－－政府和董事會。
韓國對國有企業的監督，在更大意義上是通過經營評價委員會每年的評估來實現的。根據評價結果，可向企業提出糾正事項，也可要求罷免有關人員。由于評估委員是來自各領域的專家，通過這樣的評估就象是面對五堂會審，任何不能自圓其說的解釋和掩蓋終將無濟于事。
德國的董事會和監事會雙重體制在西方并不多見，董事會負責企業的日常經營與管理，但對企業重大問題所作的決策需得到監事會的批準。政府對企業的監督和控制主要是通過監事會來實現的。監事會的基本職權是監督和咨詢，即監督企業是否依法經營、是否按規定目標經營以及是否有效經營。具體監督內容因企業而異，并寫入企業章程。為行使職權，監事會可隨時要求企業領導匯報經營管理情況，調閱文件及帳冊、找企業專家和審核員談話、查閱審核員的審核報告等。不管是通過私法還是公法建立的國有企業，聯邦政府都通過派駐監事會的代表來控制監事會。
瑞典政府更是另辟蹊徑。在２０世紀８０年代初，瑞典做出規定，議員有權出席國有控股企業股東大會并發表意見，這一旨在完善對國有資產經營進行監督的做法，不無借鑒意義。其本質是通過提高透明度來實現國有資產的有效經營目標。
從改革過程來看——
私有化改造和結構調整并舉
世界各國雖然都在積極探索國有資產管理改革的途徑和方法，但各國所選擇的方向和改造重點卻不盡相同。概括起來，大體有兩種思路：一是著眼于改變所有制，私有化正是這一指導思想的產物；二是原則上不改變所有制，而是著眼于經營機制和經營方式的變革。
２０世紀７０年代，英國患了嚴重的“英國病”。國有企業效率低、效益差、缺乏競爭力每年要靠４０多億英鎊的財政補貼才能維持生存。其病因主要是：第一，政企不分，企業缺乏經營自主權。第二，沒有競爭壓力的壟斷地位使國有企業缺乏創新、產品成本大、價格高、服務不好，消費者抱怨多。第三，英國的國有企業在管理和運行機制上都類似于政府機關，部門多、層次多、官僚主義嚴重。第四，英國政府和議會對國有企業限制過嚴，使其難以抓住各種發展機遇。
為醫治“英國病”，１９７９年撒切爾政府開始了以股份制改造為手段的私有化運動，以期達到的目標是：第一，通過股份制改造，實現政企分開、所有權與經營權分離，切斷政府對企業過多的干預和控制，讓企業擁有充分的經營自主權（包括融資和投資權）。政府主要從事宏觀調控和社會性管理方面的工作；第二，引入市場競爭機制，打破國有企業的壟斷地位，使企業感到市場的壓力，促其轉換經營機制；第三，最大限度地吸引投資人，使股權分散，避免股權集中在少數人手中，防止少數人操縱和控制企業；第四，鼓勵職工購買和持有國有企業的股份，使他們關心企業的經營，提高工作的積極性；第五，通過發行股票，使企業能獲得足夠資金償還貸款，使資產負債率趨于合理。同時，政府停止對國企的補貼，減輕國家的財政負擔；另外，還可以通過出售國家股權獲得一大筆財政收入，改善政府的財政狀況。毫無疑問，從總體上來說，英國的私有化改造是成功的，改革的目標基本實現，主要表現在：（１）經濟持續穩定增長。英國經濟從１９８３年初走出衰退開始，實現了二戰后持續時間最長的穩定增長。（２）通脹率和失業率大幅下降。（３）企業勞動生產率提高，利潤大幅度增加，競爭力加強。（４）公用事業企業的價格降低、服務改善。（５）職工收入增長，生活水平提高。然而，私有化并非沒有成本，界定產權、用經濟地位交換政治地位以及國家進行規制都要支出社會成本，而且，私有化的成本是規模遞增的。因此，進行私有化的社會成本一定要低于國有經濟的效率損失，一旦超過這一界限，人們甚至會重新選擇國有化。另外，英國政府在私有化的過程中并不是完全沒有顧忌，對一些關系國計民生或國家安全的企業，政府創造了“黃金股”（Ｇｏｌｄｅｎ Ｓｈａｒｅ）的概念保留了對企業的特定權力，以防在完全失去政府的控制下可能出現對國家和社會的不利影響。
意大利的經驗說明：將企業目標與社會目標混合，往往是從良好的愿望出發而最終造成危害嚴重的結果。值得注意的是，意大利的改革并不是像英國那樣進行私有化，而是采取了將企業推向市場為目的的調整。比如，１９９３年國家參與制企業的主管部門即國家參與部撤消，其職能劃歸直屬總理府的不管部。這實際上是減少了國家對國家參與制企業的干預，擴大了企業的經營管理自主權。意大利在八十年代打破了延存多年的國有企業只能創造就業機會而不得解雇工人的規定。當然，在這一調整過程中，為償還債務，政府出售了大量國家參與制企業的股份。通過市場化（不同于私有化）取向的改革與調整，意大利國有經濟走出了困境并在國民經濟中繼續扮演著重要角色。
一般來說，大多數國家搞私有化是為了解決國有企業由于官僚主義和壟斷而帶來的效率低下、經營虧損等問題，而新加坡由于有一個廉潔高效的政府并堅持實行開放的經濟政策，其國有企業直到二十世紀八十年代還不存在這些問題，甚至可以說，新加坡的國有經濟部門在幾乎所有方面都占有優勢。然而，應該看到，有兩個問題是新加坡國有企業在發展中所必須解決的，而這兩個問題與其他國家的國有企業并沒有太大差別。第一、政府不得不在國有企業上花費很大的精力，對其經營和管理實行監督，進行人事參與等。事實上，只要國家的收入與自己企業的管理有關，它就不得不更加關心國有企業，同時也要承擔經營不善的風險。而且這樣必然造成潛在的不平等競爭。這主要表現在兩個方面：一是由于國家最初強制性地集中了大量資金投資于國民經濟的重要部門，因此，國有企業在這些領域往往具有壟斷地位，致使私有企業的發展空間和發展條件均比不上國有企業。同時，由于國有企業的董事長、董事或經理均由公務員擔任，他們與政府上層有著天然聯系，所以，至少在同等條件下國有企業比私有企業握有更多優越的資源或政府優勢。二是政府為國有企業培養了大量人才，使國有企業的人才密度大大高于私有企業，這實際上也帶來了不公平。因此，盡管在法律上和政策上新加坡的國有企業與私有企業是完全平等的，但是它們之間確實存在著事實上的不平等。因此，推行民營化從根本上解決所有權與經營權的分離，將有助于改變這種不平等狀況。第二，市場經濟的基礎是自由企業制度，隨著出口導向經濟的發展，國有企業在進行結構調整（經營靈活性）和國際市場接軌等方面不如私有企業來得靈活。因此，即便在市場發育初期大力發展國有企業是必須的，但隨著市場經濟的完善和經濟全球化的不斷深入，國有企業本身所存在的弱點便越來越成為障礙。正是基于這兩方面的原因，新加坡政府在國有企業經營狀況相當不錯的情況下就頗有遠見地進行了私有化改造。
各國經驗給我們的啟示
一、改革一定要從本國的國情出發，不要指望有唯一正確的普遍適用的道路可走，任何操之過急或似是而非的做法終將招致失敗。正像我國已成功地進行并在繼續進行的經濟體制改革一樣，國有資產管理體制的改革也應該是循序漸進的。在這方面，俄羅斯已經給出了深刻教訓。另外，中國經濟發展的不平衡性決定了沒有放之四海而皆準的模式，切忌一刀切、盲目刮風。即使確定了改革的方向，如能充分考慮到路徑依賴的影響，亦將會大大降低失敗的風險。
二、實現政企分開以及所有權與經營權分離，將國有企業真正徹底地推向市場，是國有資產管理體制改革的首要目標。毫無疑問，從理論上來說，民營化是實現這一目標的路徑。但中國的現實告訴我們，且不說執政黨的政治理念和執政基礎有其內在要求，即使從民營經濟的成長狀況、民營資本的發展規模、企業家市場的成熟狀態、社會保障的承受能力以及社會公眾的普遍心態等多方面條件來看，大規模民營化尤其是將大型國有企業大規模民營化的時機遠未成熟，因此需要尋找其他的解決途徑。從管理的一般原理及國外的經驗來看，有效的控制跨度要求合理的層次、結構和規模，這就決定著國有企業的數量不可能太多。因此，“抓大放小”無疑是正確的。問題是，國有中小企業可以通過民營化這一明確的“放小”道路實現目標，但還是沒有解決國家要抓的大企業出路何在。實際上，２００３年３月國資委的成立表明，國家已經開始進行積極并富有成效的嘗試，為構建國有資產管理的有效治理結構奠定了基礎。但作為行使國有資產所有權的代表，國家應進一步通過立法（如國有企業法）的形式明確國資委的責任、權利和法律地位。為了能夠真正割斷政府與企業之間的直接聯系，實現政企分開、所有權與經營權的分離，國資委應該更像是國家國有資產的總董事會，其績效考核的主要依據是國有資產的經營效果。在這里，資產或資本的使用效率將成為一個核心命題。相應地，國資委將按照同樣的原則管理它代表國家擁有的國有企業，只不過管理的內容除了國有資產的使用以外，還包括了國有資產的出售。國資委主要通過對國有企業董事會的任命來行使國家股東權益，而由國資委任命的國有企業董事會將按公司法具有獨立的權力來決定本企業所有重大事宜，這樣，考察任用國有企業董事及組建高質量的董事會將成為國資委最重要的工作之一。這就要求，國資委本身的運作模式也必須是相當市場化、商業化的，而且，其組成人員要有較高的專業化水平。從環境來講，除了依法實施的管理和監督之外，任何其他機構和個人無權干涉企業的事務。
三、監督的有效性在于它的公開性。為了防止由于信息不對稱可能導致的內部人控制問題，新加坡的做法值得借鑒。實際上，國有企業無論上市與否，其經營狀況都應當公開。與此同時，媒體和中介機構的監督是重要且有效的方式，在這里，輿論和媒體就像企業狀況的晴雨表，由于記者的無孔不入，任何違規的冒險都將付出很高的成本和代價。
四、在全國范圍內加快培育和完善開放性的企業家市場。一般來說，企業家的能力和素質直接決定著企業經營狀況的好壞。
五、國有企業應確立切實可行的利潤目標，如要履行國家和社會的政策性職責，應得到按合理的評價體系計算的補償。在國資委對國有企業的管理中，可采取招標的方式，把目標管理與計劃合同制管理結合起來，實現對企業的硬約束。
另外，從新加坡的經驗來看，政府質量是一個非常重要的因素。如果政府無能和腐敗，不能創造良好的市場環境，什么性質的企業也不會得到健康的發展。也正因此，能否創造良好的市場環境，將是衡量政府質量一個最重要指標。
據《經濟參考報》
從歷史淵源來看——
各國在市場前提下發展國有經濟
盡管自然壟斷和外部性為國有資產的產生和存在提供了最合理的解釋，同樣，出于國家安全等戰略性考慮以及承擔有風險的新興領域的開發往往也是國有經濟有所作為的基本理由，但各國國有經濟的發展狀況卻大不相同。
在美國，人們始終懷有對政府的不信任，而且，不管是民主黨還是共和黨政府從來都反對把國有化作為控制經濟的主要手段或實現既定目標的工具，在他們的意識形態中認為國有化會動搖資本主義統治的基礎。因此，美國沒有像有些國家那樣出現過建立國有企業或國有化的高潮。
盡管從總體來說，美國的國有經濟不算發達（聯邦政府經營管理的企業８０多個，產值在美國經濟中僅占１％），但在科學技術研究、基礎設施和公用事業方面，國家卻發揮著重要的作用。二次大戰后美國政府在科學技術研究方面的財政撥款迅速增加，１９５４－１９７６年，國家用于科學技術研究的投資占全國科技研究費用的２／３，其中對尖端科學技術研究的投資占８０％－９０％。正是由于政府的巨額投資，使美國科學技術一直處于世界領先地位，并導致一些新興產業部門崛起，對產業結構不斷升級起到了巨大的推動作用。
與美國不同的是，歐洲一些國家則在政府有意識的主導下掀起過國有化的浪潮。
法國從２０世紀３０年代開始在近６０年的時間里進行過３次大規模的國有化運動。第一次是在１９３６－１９３７年人民陣線政府時期。當時，執政的社會黨為了緩和公眾與龐大的壟斷組織之間的尖銳矛盾，對鐵路和航空業實行國有化，建立了法國國營鐵路公司，控制了兩大飛機制造廠，并以股份有限公司的形式將許奈特軍火廠、豪契吉斯軍火廠和雷諾坦克廠等軍工企業變成國有企業。政府還采取加強“監督”的辦法，對法蘭西銀行進行改革。第二次世界大戰后，為了迅速完成經濟恢復和重建，在依靠美國經濟援助的同時，更需要利用國家的力量集中解決所需要的資金和物資，遂開始第二次國有化運動。政府先后頒布了一系列法令，將雷諾汽車公司、法蘭西電力公司、法蘭西煤氣公司、法蘭西銀行、里昂信貸銀行、國民工商銀行、巴黎國民貼現銀行以及３０多家保險公司等收歸國有，加強了對經濟命脈的控制。第三次國有化運動始于２０世紀８０年代初，此前的石油危機使法國經濟在經歷了１５年較快增長后進入到一個緩慢發展期，滯脹、失業等問題導致社會矛盾日益尖銳。為此，政府試圖通過“計劃化”與“國有化”的結合來調整經濟結構，緩和社會矛盾。經過這次主要涉及工業和金融領域的國有化，國有經濟在國民經濟中的比重大大提高。到１９９１年，法國的國有企業達２２６８家，產值占國內生產總值的１８％，投資額占全國總投資的２７．５％，在西方發達國家中國有化程度最高。
從二次世界大戰結束到１９７９年撒切爾夫人執政開始大規模私有化之前，英國經歷了兩次大規模的國有化運動。１９４５年７月到１９５１年１０月，艾德禮任戰后第一屆內閣首相的工黨政府掀起了第一次國有化高潮，英國議會通過了英格蘭銀行法等８個國有化法令，將銀行、煤炭、航空、運輸、電力、郵電以及鋼鐵等諸多部門與行業收歸國有，政府完全控制了國家的經濟命脈并左右著經濟的發展。１９７４年２月至１９７９年５月，威爾遜和卡拉漢工黨政府掀起了第二次國有化浪潮，國有經濟成份進一步擴大，在國民經濟中的地位和影響也進一步加強。到１９７９年，英國國有企業的營業額占英國國內生產總值的１１．５％，投資額占英國投資總額的２０％。雖然英國沒有法國走得遠，但作為市場經濟與自由競爭理論的發源地，這一段歷史足以讓人們久久回味：究竟是什么影響著決策者們的選擇。
意大利國有資產的形成和存在方式與眾不同，如果對有關背景缺乏了解，往往會產生一些偏頗或錯誤的結論。意大利早期是通過政府控股公司接管因經營不善或受經濟危機影響陷于困境的私有企業實現國有經濟的存在形式，即國家參與制企業。國家參與制企業在意大利具有歷史悠久、規模巨大、壟斷程度高、涉及部門廣、對經濟和社會影響大等特點。意大利先后成立了多家政府控股公司以逐級參股的方式實現國家對經濟的影響和控制。到八十年代中期，在全國１００個最大工業公司的增加值中，國家參與制企業占５０％，這在西方國家中是獨一無二的。
考察一下新加坡國有經濟的發展歷程或許會讓我們某些模式化的思維方式有所改變。新加坡在剛剛獲得獨立時，經濟基礎非常薄弱，國內市場狹小，私人資本少，投資能力極其有限，為了迅速發展經濟積極參與國際競爭，政府做出的選擇是集中全國的財力和人力直接創辦了一批國有企業。只不過新加坡搞國有企業從一開始就沒有排斥市場，恰恰相反，其指導思想認為國有企業完全可以被納入市場經濟的體系之中按照市場的規律運行，甚至在某種特殊情況下（比如在市場經濟發展初期），國有企業能夠更快地參與國際競爭和促進經濟發展。正是在這種背景和這樣的指導思想下，新加坡國有企業取得了迅速的發展并藉此實現了國家振興，且以較強的競爭力及較好的經營效益成為世界經濟中的一個亮點。１９８９年國立新加坡大學的３位經濟學家曾對全新５００家最大企業（包括國有和私有）進行了調查，發現國有企業、外國跨國公司和本地私有企業的平均利潤率分別２８．８％、７．３％和２％，國有企業的效益明顯高于私有企業。這一“反常”現象能否為我們破解國有資產管理體制改革的難題提供一些線索呢？
從管理方式來看——
國有未必國營權責務必分明
一、 行使出資人所有權代表方式
從政府是否直接作為國有資產的出資人行使所有權的角度來看，國外基本上存在著兩種做法。
（１）國家設立專門主管部門行使出資者所有權。采用這種做法的國家最典型的是聯邦德國和法國。在聯邦德國，財政部代表國家對國有企業行使所有權。它不僅在批準國有企業成立及資金供給等重大決策上大權在握，更主要的是通過監事會掌握企業發展狀況，并通過對監事會和董事會成員的聘任保證國有資產的安全和增值。而在法國，財政經濟和預算部代表國家擁有國有資產，對國有企業管理擁有較大權力，包括制定和實施有關經濟立法和宏觀經濟政策；任免董事長或決定董事長的人選提名；派代表參加董事會，參與公司發展政策的制定；與企業談判簽訂計劃合同；向國有企業派遣常駐代表和專門調查組；對國有企業的經營活動進行審計檢查，實施監督等。總的來看，專門主管部門行使所有權的主要目標是：把握國有企業運作的進程，建立一個高效的董事會，協調政府各部門的政策，避免政府對董事會決策的過多干預，監督國有企業的實際經營狀況。
（２）建立國家控股公司代行出資者所有權。意大利、新加坡等國家都是以國家控股公司的形式代行出資者所有權。意大利最為典型，其國家控股公司宛如一座金字塔，位于塔尖的是控股公司總部，中間是二級控股公司或行業性牽頭業務公司，底層是眾多企業。新加坡則是通過政府控股公司和法定機構這一中間層割斷了國家與企業間的直接聯系。國家控股公司負責管理國家擁有的股份，代行國家所有權，是法人管理機構。其主要職責：一是充當隔離層和保護層，使企業免受不必要的政治干預，實現政企分開；二是對所有權進行專業化管理，如提供比政府專業部門更有效的戰略指導和實行完善的財務紀律；三是協調政府管理國有企業的有關政策，防止各部門之間政策不一帶來的矛盾；四是督促下屬運行公司和企業執行上級的指示和決策，保護其利益不受侵害。
二、經營方式
采取何種經營方式在本質上反映了所有者對資產經營中復雜的委托代理關系的認識和理解，以及準備以多大的監督成本取得控制并享有相應的預期收益。雖然在現實當中資產經營的具體方式多種多樣，但從性質上來看可分為資產性經營和資本性經營兩類，其相應的具體實現形式為股權經營和債權經營。所謂股權經營，即所有者以企業股票形式持有資產，所有者成為企業股東，參與企業經營；而債權經營是所有者以企業債券形式持有資產，所有者成為企業債權人，不參與企業經營。不同的資產經營方式對應著不同的監督成本和期望收益，并決定著所有者不同的收入索取權和控制權。
股份制作為股權經營的一種最普遍形式，在大多數西方國家管理國有資產中被廣泛采用。股份制既是一種產權安排，也是一種經營方式。國家以國有企業股東的身份通過持有企業股份行使國有資產所有權，并通過任免董事、董事長以及同企業簽訂計劃合同等方式來掌握企業的發展方向和經營方針。總的來說，股份制實現了所有者與經營者的分離，是一種有效的經營方式。
但是，股份制并沒有解決所有問題，尤其在處理國家與市場的關系面前往往顯得無能為力。比如在法國，政府對國有企業一直采取比較集權的管理方式，從而導致企業經營缺乏活力、財務預算約束軟化，經營效益低下，且國家目標與企業之間經常發生矛盾。因此，作為股份制經營基礎上的一種補充形式，計劃合同制經營方式應運而生。１９６９年，法國財政總監諾哈提出報告，建議國家與企業簽訂項目合同，從法律上明確雙方的責任和義務，并提出了處理政府與國有企業關系的基本原則。到２０世紀９０年代，法國政府陸續與一半以上的大型國有企業簽訂了計劃合同。計劃合同一般涉及三方面的內容：一是充分體現政府政策目標的企業發展目標；二是企業的具體發展計劃，包括發展戰略、投資計劃、財務計劃、研究與發展、外貿平衡、就業計劃、職工培訓以及在支持中小企業發展等方面應承擔的責任；三是企業同國家股東的財政關系，包括國家對企業應承擔的財政義務和應提供的預算資金。
基于資產性經營理念，自然會衍生出沉重的責任和義務，而且監督成本很高，政府往往扮演出力不討好的角色。在這個問題上，美國政府則表現得非常瀟灑。從資本性經營的理念出發，美國政府對大部分經營性國有資產的管理采取了租賃制經營和系統承包制的經營方式。所謂國有資產的租賃制經營，是指在不改變國有資產所有權的前提下，實行所有權與經營權的分離。以國家授權單位為出租方，將國有企業有期限地交給承租方經營，承租方向出租方交付租金，并依照合同規定由企業自主經營。可以說，這種一直延續至今的租賃制經營方式較好地發揮了國有資產的使用效率，作為主要原因之一，恰恰在于２０世紀８０年代以來美國沒有趕時髦掀起私有化浪潮（有趣的是，美國也沒有趕過國有化的時髦）。
系統承包制是基于資本性經營理念的另一種經營方式。作為美國政府管理和經營混合制國有企業的一種主要方式，系統承包制是一種國家只需與主承包商簽訂承包合同并監督承包合同的履行而不需插手任何企業業務活動的經營方式。具體做法是：由政府作為產品（往往是公共產品）供給計劃的招標人，按照擇優原則，選擇一家或數家投標公司（混合制國有企業）為主承包商。被選定為主承包商的混合制國有企業既是這些產品的生產者又是與該產品有關的經濟系統的管理組織者，有權把自己得到的訂貨任務轉包給其它分包商，各分包商作為下一級系統組織者可將部分任務進一步轉包給次級分包商。如此層層轉包或分包而形成的按系統工程原則組織、以某一產品或建設項目為中心的分工協作系統，是系統承包制的核心內容。采用系統承包制的經營管理方式，國家既能貫徹宏觀經濟政策，保證公共產品的供給，又可以保障混合制國有企業的經營自主權，調動其生產經營積極性。實踐證明，系統承包制這一操作簡便、容易控制及監督成本較低的債權經營方式在國家管理國有企業的實踐中是行之有效的。
三、監督方式
國外在對國有資產管理經營狀況的監督方面，盡管在形式上大都采用了政府主管部門監督、審計部門監督及議會監督等做法，但或許是源于不同的歷史遺產，或許是出于對管理思想的不同理解，亦或是民族性格使然，各國在國有資產管理的監督上不乏特色。法國政府為了加強對國有企業的管理和監督，向企業派駐稽查特派員的做法在當時可謂獨樹一幟。稽查員擁有調查、參加管理部門會議并發表意見和調閱企業文件的權力，在諸如原材料采購、工資和價格管理等方面也享有較大的發言權。
新加坡政府設立的由國有大企業董事長組成、由高級公務員兼任董事長的專事監督和挑選ＣＥＯ的董事委員，往往是將目光更多地集中到那些虧損或經營不善的企業身上。但這決不意味著任何企業將有機可乘，事實上，在新加坡，除了政府作為所有者可以隨時對國有企業進行檢查之外，所謂社會公共監督也是非常有效的。任何機構或個人，只須交納很少費用，都可以在注冊局調閱任何一家企業的資料，在這一點上，政府對國有企業的監督與社會對私有企業的監督是一樣的。也就是說，與私人企業完全相同，實際上對國有企業進行更有效控制的是銀行，而不是它的所有權擁有者－－政府和董事會。
韓國對國有企業的監督，在更大意義上是通過經營評價委員會每年的評估來實現的。根據評價結果，可向企業提出糾正事項，也可要求罷免有關人員。由于評估委員是來自各領域的專家，通過這樣的評估就象是面對五堂會審，任何不能自圓其說的解釋和掩蓋終將無濟于事。
德國的董事會和監事會雙重體制在西方并不多見，董事會負責企業的日常經營與管理，但對企業重大問題所作的決策需得到監事會的批準。政府對企業的監督和控制主要是通過監事會來實現的。監事會的基本職權是監督和咨詢，即監督企業是否依法經營、是否按規定目標經營以及是否有效經營。具體監督內容因企業而異，并寫入企業章程。為行使職權，監事會可隨時要求企業領導匯報經營管理情況，調閱文件及帳冊、找企業專家和審核員談話、查閱審核員的審核報告等。不管是通過私法還是公法建立的國有企業，聯邦政府都通過派駐監事會的代表來控制監事會。
瑞典政府更是另辟蹊徑。在２０世紀８０年代初，瑞典做出規定，議員有權出席國有控股企業股東大會并發表意見，這一旨在完善對國有資產經營進行監督的做法，不無借鑒意義。其本質是通過提高透明度來實現國有資產的有效經營目標。
從改革過程來看——
私有化改造和結構調整并舉
世界各國雖然都在積極探索國有資產管理改革的途徑和方法，但各國所選擇的方向和改造重點卻不盡相同。概括起來，大體有兩種思路：一是著眼于改變所有制，私有化正是這一指導思想的產物；二是原則上不改變所有制，而是著眼于經營機制和經營方式的變革。
２０世紀７０年代，英國患了嚴重的“英國病”。國有企業效率低、效益差、缺乏競爭力每年要靠４０多億英鎊的財政補貼才能維持生存。其病因主要是：第一，政企不分，企業缺乏經營自主權。第二，沒有競爭壓力的壟斷地位使國有企業缺乏創新、產品成本大、價格高、服務不好，消費者抱怨多。第三，英國的國有企業在管理和運行機制上都類似于政府機關，部門多、層次多、官僚主義嚴重。第四，英國政府和議會對國有企業限制過嚴，使其難以抓住各種發展機遇。
為醫治“英國病”，１９７９年撒切爾政府開始了以股份制改造為手段的私有化運動，以期達到的目標是：第一，通過股份制改造，實現政企分開、所有權與經營權分離，切斷政府對企業過多的干預和控制，讓企業擁有充分的經營自主權（包括融資和投資權）。政府主要從事宏觀調控和社會性管理方面的工作；第二，引入市場競爭機制，打破國有企業的壟斷地位，使企業感到市場的壓力，促其轉換經營機制；第三，最大限度地吸引投資人，使股權分散，避免股權集中在少數人手中，防止少數人操縱和控制企業；第四，鼓勵職工購買和持有國有企業的股份，使他們關心企業的經營，提高工作的積極性；第五，通過發行股票，使企業能獲得足夠資金償還貸款，使資產負債率趨于合理。同時，政府停止對國企的補貼，減輕國家的財政負擔；另外，還可以通過出售國家股權獲得一大筆財政收入，改善政府的財政狀況。毫無疑問，從總體上來說，英國的私有化改造是成功的，改革的目標基本實現，主要表現在：（１）經濟持續穩定增長。英國經濟從１９８３年初走出衰退開始，實現了二戰后持續時間最長的穩定增長。（２）通脹率和失業率大幅下降。（３）企業勞動生產率提高，利潤大幅度增加，競爭力加強。（４）公用事業企業的價格降低、服務改善。（５）職工收入增長，生活水平提高。然而，私有化并非沒有成本，界定產權、用經濟地位交換政治地位以及國家進行規制都要支出社會成本，而且，私有化的成本是規模遞增的。因此，進行私有化的社會成本一定要低于國有經濟的效率損失，一旦超過這一界限，人們甚至會重新選擇國有化。另外，英國政府在私有化的過程中并不是完全沒有顧忌，對一些關系國計民生或國家安全的企業，政府創造了“黃金股”（Ｇｏｌｄｅｎ Ｓｈａｒｅ）的概念保留了對企業的特定權力，以防在完全失去政府的控制下可能出現對國家和社會的不利影響。
意大利的經驗說明：將企業目標與社會目標混合，往往是從良好的愿望出發而最終造成危害嚴重的結果。值得注意的是，意大利的改革并不是像英國那樣進行私有化，而是采取了將企業推向市場為目的的調整。比如，１９９３年國家參與制企業的主管部門即國家參與部撤消，其職能劃歸直屬總理府的不管部。這實際上是減少了國家對國家參與制企業的干預，擴大了企業的經營管理自主權。意大利在八十年代打破了延存多年的國有企業只能創造就業機會而不得解雇工人的規定。當然，在這一調整過程中，為償還債務，政府出售了大量國家參與制企業的股份。通過市場化（不同于私有化）取向的改革與調整，意大利國有經濟走出了困境并在國民經濟中繼續扮演著重要角色。
一般來說，大多數國家搞私有化是為了解決國有企業由于官僚主義和壟斷而帶來的效率低下、經營虧損等問題，而新加坡由于有一個廉潔高效的政府并堅持實行開放的經濟政策，其國有企業直到二十世紀八十年代還不存在這些問題，甚至可以說，新加坡的國有經濟部門在幾乎所有方面都占有優勢。然而，應該看到，有兩個問題是新加坡國有企業在發展中所必須解決的，而這兩個問題與其他國家的國有企業并沒有太大差別。第一、政府不得不在國有企業上花費很大的精力，對其經營和管理實行監督，進行人事參與等。事實上，只要國家的收入與自己企業的管理有關，它就不得不更加關心國有企業，同時也要承擔經營不善的風險。而且這樣必然造成潛在的不平等競爭。這主要表現在兩個方面：一是由于國家最初強制性地集中了大量資金投資于國民經濟的重要部門，因此，國有企業在這些領域往往具有壟斷地位，致使私有企業的發展空間和發展條件均比不上國有企業。同時，由于國有企業的董事長、董事或經理均由公務員擔任，他們與政府上層有著天然聯系，所以，至少在同等條件下國有企業比私有企業握有更多優越的資源或政府優勢。二是政府為國有企業培養了大量人才，使國有企業的人才密度大大高于私有企業，這實際上也帶來了不公平。因此，盡管在法律上和政策上新加坡的國有企業與私有企業是完全平等的，但是它們之間確實存在著事實上的不平等。因此，推行民營化從根本上解決所有權與經營權的分離，將有助于改變這種不平等狀況。第二，市場經濟的基礎是自由企業制度，隨著出口導向經濟的發展，國有企業在進行結構調整（經營靈活性）和國際市場接軌等方面不如私有企業來得靈活。因此，即便在市場發育初期大力發展國有企業是必須的，但隨著市場經濟的完善和經濟全球化的不斷深入，國有企業本身所存在的弱點便越來越成為障礙。正是基于這兩方面的原因，新加坡政府在國有企業經營狀況相當不錯的情況下就頗有遠見地進行了私有化改造。
各國經驗給我們的啟示
一、改革一定要從本國的國情出發，不要指望有唯一正確的普遍適用的道路可走，任何操之過急或似是而非的做法終將招致失敗。正像我國已成功地進行并在繼續進行的經濟體制改革一樣，國有資產管理體制的改革也應該是循序漸進的。在這方面，俄羅斯已經給出了深刻教訓。另外，中國經濟發展的不平衡性決定了沒有放之四海而皆準的模式，切忌一刀切、盲目刮風。即使確定了改革的方向，如能充分考慮到路徑依賴的影響，亦將會大大降低失敗的風險。
二、實現政企分開以及所有權與經營權分離，將國有企業真正徹底地推向市場，是國有資產管理體制改革的首要目標。毫無疑問，從理論上來說，民營化是實現這一目標的路徑。但中國的現實告訴我們，且不說執政黨的政治理念和執政基礎有其內在要求，即使從民營經濟的成長狀況、民營資本的發展規模、企業家市場的成熟狀態、社會保障的承受能力以及社會公眾的普遍心態等多方面條件來看，大規模民營化尤其是將大型國有企業大規模民營化的時機遠未成熟，因此需要尋找其他的解決途徑。從管理的一般原理及國外的經驗來看，有效的控制跨度要求合理的層次、結構和規模，這就決定著國有企業的數量不可能太多。因此，“抓大放小”無疑是正確的。問題是，國有中小企業可以通過民營化這一明確的“放小”道路實現目標，但還是沒有解決國家要抓的大企業出路何在。實際上，２００３年３月國資委的成立表明，國家已經開始進行積極并富有成效的嘗試，為構建國有資產管理的有效治理結構奠定了基礎。但作為行使國有資產所有權的代表，國家應進一步通過立法（如國有企業法）的形式明確國資委的責任、權利和法律地位。為了能夠真正割斷政府與企業之間的直接聯系，實現政企分開、所有權與經營權的分離，國資委應該更像是國家國有資產的總董事會，其績效考核的主要依據是國有資產的經營效果。在這里，資產或資本的使用效率將成為一個核心命題。相應地，國資委將按照同樣的原則管理它代表國家擁有的國有企業，只不過管理的內容除了國有資產的使用以外，還包括了國有資產的出售。國資委主要通過對國有企業董事會的任命來行使國家股東權益，而由國資委任命的國有企業董事會將按公司法具有獨立的權力來決定本企業所有重大事宜，這樣，考察任用國有企業董事及組建高質量的董事會將成為國資委最重要的工作之一。這就要求，國資委本身的運作模式也必須是相當市場化、商業化的，而且，其組成人員要有較高的專業化水平。從環境來講，除了依法實施的管理和監督之外，任何其他機構和個人無權干涉企業的事務。
三、監督的有效性在于它的公開性。為了防止由于信息不對稱可能導致的內部人控制問題，新加坡的做法值得借鑒。實際上，國有企業無論上市與否，其經營狀況都應當公開。與此同時，媒體和中介機構的監督是重要且有效的方式，在這里，輿論和媒體就像企業狀況的晴雨表，由于記者的無孔不入，任何違規的冒險都將付出很高的成本和代價。
四、在全國范圍內加快培育和完善開放性的企業家市場。一般來說，企業家的能力和素質直接決定著企業經營狀況的好壞。
五、國有企業應確立切實可行的利潤目標，如要履行國家和社會的政策性職責，應得到按合理的評價體系計算的補償。在國資委對國有企業的管理中，可采取招標的方式，把目標管理與計劃合同制管理結合起來，實現對企業的硬約束。
另外，從新加坡的經驗來看，政府質量是一個非常重要的因素。如果政府無能和腐敗，不能創造良好的市場環境，什么性質的企業也不會得到健康的發展。也正因此，能否創造良好的市場環境，將是衡量政府質量一個最重要指標。
據《經濟參考報》
