編者按：
遵照國家《礦產(chǎn)資源法》和中央、省的部署，陜北石油開發(fā)秩序整頓工作已歷時４年多了，４年來，取得了一定成效，也出現(xiàn)了一些矛盾。由于歷史原因在陜北石油開發(fā)中，一些投資商規(guī)模、缺乏開采技術(shù)，急功近利，一度造成了混亂局面：資源浪費、生態(tài)環(huán)境惡化，沖擊原油成品油流通秩序等清理整頓事在必行。整頓陜北石油開采秩序是國務(wù)院賦于當(dāng)?shù)卣穆氊?zé)，保護(hù)石油資源和環(huán)境是當(dāng)?shù)卣穆毮堋Ｎ挥陉儽钡挠芰质性诖朔矫嫠诘墓ぷ魇瞧D苦細(xì)致的，也有成效的。他們本著尊重歷史，著眼未來，考慮投資商的利益，又依法整頓，已經(jīng)出現(xiàn)了很好的局面。我們相信，通過他們進(jìn)一步深入細(xì)致的工作，化解各種矛盾，一定會徹底扭轉(zhuǎn)當(dāng)?shù)厥烷_發(fā)的混亂局面，盡快完成中央、省部署的石油清理整頓任務(wù)。
石油資源的權(quán)屬問題，從《憲法》到具體的《礦產(chǎn)資源法》都明確規(guī)定屬于國家所有，可是最近在陜北，當(dāng)?shù)卣栈厥偷拈_采權(quán)的時候，卻有不少人站出來，提出了這樣那樣的理由進(jìn)行質(zhì)疑責(zé)難。提出質(zhì)疑是正常的事情，問題不辯不明。我們可以一一展開來分析。
一、陜北石油工業(yè)的來龍去脈
１９０４年，清政府在延安創(chuàng)辦“延長石油官廠”，后更名為延長油礦，中國陸上第一口油井，第一個煉油廠遂誕生于此。三四十年代，延長油礦為我黨粉碎國民黨的經(jīng)濟(jì)封鎖做出了重大貢獻(xiàn)。建國后，延長油礦先是上劃中央，由于虧損，在１９６６年下放地方，當(dāng)時年產(chǎn)原油僅１．２１萬噸，但這已算是當(dāng)時陜北地方政府的重點工業(yè)。７０年代，陜甘寧石油會戰(zhàn)后，長慶勘探局進(jìn)入陜北；到了８０年代中期，由計劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)，大環(huán)境發(fā)生了翻天覆地的變化，加之地方政府“小步快跑”，石油工業(yè)的盤子越做越大，此時好比有了“小日子”的哥倆，既然一個鍋里吃飯，就有了你多我少，經(jīng)濟(jì)上誰也繞不過去。中央政府出于尊重歷史，照顧感情，遷就現(xiàn)實，從政策上對長慶、地方兩家共同開采資源的事實，遮遮蓋蓋留些口子。加之當(dāng)時體制改革的浪潮洶涌澎湃，從農(nóng)村土地承包制，到一步步的國企改制，無不是突破當(dāng)時法律政策的框架，但卻最終一一得到中央政府的認(rèn)可，并在全國加以推廣。在這些成功案例的暗示下，在“中央只給政策不給錢，就看地方會用不會用”之類話語鼓動下，不少地方政府都充滿了“犯規(guī)”的沖動。陜北地方政府概莫能外，紛紛將發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的勁頭集中在石油工業(yè)。各個產(chǎn)油縣組建了石油公司，并且大張旗鼓的招商引資，一時間黃土高原上旌旗搖動，鉆機(jī)轟鳴。１９９７年國家重新修訂頒布了《礦產(chǎn)資源法》，堅定而且明確的將礦產(chǎn)資源開采權(quán)完全集中在有資格證的企業(yè)手中，徹底封死了地方無資質(zhì)的小企業(yè)開采石油的制度缺陷。但此時石油工業(yè)已成陜北地方政府及群眾的重要甚至是支柱財源。干部職工工資的按月發(fā)放有了保證，城鎮(zhèn)農(nóng)村居民的收入有了很大提高，老人看病有了錢，孩子能交得起學(xué)費，姑娘、小媳婦們的衣服也開始穿得花花綠綠，本地及外來投資商已形成一定規(guī)模，有的已經(jīng)獲取了巨額利潤。諸多利益主體的期望，以及地方政府抓經(jīng)濟(jì)工作的“路徑依賴”，陜北石油開采主體混亂的局面很難立即剎車。于是地方政府便一天拖一天，一任推一任，誰也不想在自己手上斷了這條財路，捅開這個馬蜂窩。后來，中央電視臺對陜北石油亂開采的情況，做過幾次深度報道，中央領(lǐng)導(dǎo)也先后幾次嚴(yán)厲批示。陜北石油工業(yè)低水平徘徊、對資源浪費嚴(yán)重，對自然環(huán)境影響極大等問題終于引起了現(xiàn)任地方政府領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，他們終于痛下決心，堅決收回油井“三權(quán)”，補(bǔ)償投資商的利益，提升陜北石油工業(yè)的產(chǎn)業(yè)層次。但是，陜北石油開發(fā)好像是一次西部淘金，巨額利潤使一些富有冒險投機(jī)精神的“油老板”，不顧政策風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險在此傾注了大量資金，有的已經(jīng)收回成本，坐收暴利；有的則像是賠了血本的賭徒，繼續(xù)尋找冒險投資的機(jī)會。
當(dāng)?shù)剞r(nóng)民年均收入僅１３００多元，不吃不喝一家?guī)卓冢磕瓴贿^幾千塊錢，石油開采動輒幾十萬、幾百萬的投資，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民想不都不敢想。與地方政府收回石油開采權(quán)沖突最激烈、最直接的就是那些“油老板”，群眾只不過是雇用的臨時“演員”。
二、我國石油產(chǎn)業(yè)的市場準(zhǔn)入制度，法律、政策界定清晰明確
不同的產(chǎn)業(yè)有不同的市場準(zhǔn)入制度。就我國石油產(chǎn)業(yè)而言，它的產(chǎn)業(yè)“門檻”既有技術(shù)的又有經(jīng)濟(jì)實力的，但是最關(guān)鍵的還是法律政策的限制。
在陜北地方政府著手清理無資質(zhì)的開發(fā)商時，有學(xué)者提出“在十六大報告中認(rèn)為要‘放寬國內(nèi)民間資本的市場準(zhǔn)入領(lǐng)域’，‘創(chuàng)造各類市場主體平等使用生產(chǎn)要素’的大背景下，民間投資的準(zhǔn)入領(lǐng)域（或禁入領(lǐng)域）應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步具體化和細(xì)化”的質(zhì)疑。其實，石油產(chǎn)業(yè)的市場準(zhǔn)入制度，政策、法規(guī)的規(guī)定是清晰明確的。從《憲法》到《礦產(chǎn)資源法》都明確規(guī)定“礦產(chǎn)資源屬于國家所有”，“由國務(wù)院行使國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)”，“勘查、開采礦產(chǎn)資源必須依法分別申請，經(jīng)批準(zhǔn)取得探礦權(quán)、采礦權(quán)、并辦理登記”，“從事礦產(chǎn)資源勘查和開采的，必須符合規(guī)定的資質(zhì)條件”。而且國務(wù)院辦公廳及下各部也先后出臺“國辦發(fā)（１９９９）第３８號文件”、“國經(jīng)貿(mào)石化（１９９９）第１２３９號文件”等相關(guān)政策，三令五申反復(fù)強(qiáng)調(diào)，并自２０００年以來，國家有關(guān)部委先后７次到陜北督查石油的清理整頓工作。陜北的縣級政府雖然曾有經(jīng)過一些吸引投資開采石油的“土政策”，但是市場經(jīng)濟(jì)是法經(jīng)濟(jì)，一切經(jīng)濟(jì)活動必須遵守法律，而且大政策管小政策，提出來與同仁們探討，或者希望引起決策層的注意無可厚非。但是，絕不能以正在討論中的觀點，作為評價現(xiàn)行政策的依據(jù)。總不能讓實務(wù)部門的同志，撇開現(xiàn)行的法律政策，按照學(xué)術(shù)論文去做吧。
三、陜北當(dāng)?shù)卣φD石油開采秩序的舉措，完全符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革以及產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展方向
十六大報告在講到國家基本經(jīng)濟(jì)制度時，第一段話便是說要“必須毫不動搖地鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)。發(fā)展壯大國有經(jīng)濟(jì)，國有經(jīng)濟(jì)控制國民經(jīng)濟(jì)命脈，對于發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性，增強(qiáng)我國的經(jīng)濟(jì)實力、國防實力和民族凝聚力，具有關(guān)鍵性作用。”石油是國家重要的戰(zhàn)略資源，石油產(chǎn)業(yè)是“關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域”，我國每年近７０％石油依賴進(jìn)口，國際上為了石油不惜刀兵相見，石油作為工業(yè)國家的血脈，國家沒有道理不納入計劃內(nèi)，統(tǒng)一規(guī)劃，合理使用。
十六大報告中還明確指出，“要走新型工業(yè)化道路……走出一條科技含量高、經(jīng)濟(jì)效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少、人力資源優(yōu)勢得到充分發(fā)揮的新型工業(yè)化路子。”石油工業(yè)，對自然環(huán)境影響非常大，從勘探開采到運輸加工，必須要走“開發(fā)與保護(hù)相結(jié)合，當(dāng)前利用與可持續(xù)發(fā)展相結(jié)合”的路子。石油工業(yè)無論勘探、開采還是提煉加工，對技術(shù)要求非常之高，那些沒有開發(fā)資質(zhì)的企業(yè)，在開采以及提煉過程中對石油資源浪費嚴(yán)重。當(dāng)前地方政府收回“小井隊”的石油開采權(quán)，統(tǒng)一交由有資質(zhì)的大型石油企業(yè)整體規(guī)劃，合理開采，是完全符合國家產(chǎn)業(yè)政策的。莫非還要聽任那些開采率不足百分之五、六的“小井隊”，加工提煉率不足３０％的“小煉油”繼續(xù)糟蹋和浪費國家寶貴的戰(zhàn)略資源嗎？
四、陜北地方政府收回石油開采權(quán)的行為，于法有據(jù)，合情合理
在陜北從事石油開發(fā)的企業(yè)大體有三種情況：一類是具有國家授予石油勘探開采資質(zhì)的企業(yè)；一類是不具備資質(zhì)的地方國有性質(zhì)的企業(yè)；一類是不具備資質(zhì)的私營企業(yè)。第一類不在清理整頓的范圍，第二類地方政府采用了劃撥的辦法，將它閃組建到有石油開采資質(zhì)的大企業(yè)中去；第三類地方政府采取了收回開采權(quán)，并視其損失給予補(bǔ)償?shù)霓k法。存在爭議的是第三類情況。一些“油老板”就提出“當(dāng)?shù)卣栈厮綘I企業(yè)石油開采權(quán)的行為是違法行政”。
合同履行過程中，一方提出終止履行，另一方如果不同意，可以要求賠償損失，也可以要求繼續(xù)履行合同。但是這種解決民事糾紛的辦法，在收回石油開采權(quán)這一事件中，卻并不適且。因為雙方簽訂的是行政合同，而不是民事合同。
行政合同是為了實現(xiàn)行政管理目標(biāo)，行政機(jī)關(guān)相互之間或者行政機(jī)關(guān)同行政管理相對人之間，經(jīng)雙方協(xié)商一致，簽訂的合同。從陜北地方政府與開發(fā)商之間簽訂的合同來看，首先，雙方的方體不平等，一方是政府，一方是開發(fā)商，是否準(zhǔn)許打井，在那個區(qū)塊打井，產(chǎn)出的油如何處理等都在合同中做了明確規(guī)定，開發(fā)商必須無條件的按照當(dāng)?shù)卣囊髨?zhí)行，這是行政管理相對人對行政行為的服從，而非商家之間談判與協(xié)商的結(jié)果。民事合同最基本的特征便是雙方地位平等，而不是管理與被管理者的關(guān)系。第二，從合同內(nèi)容來看，在合同中當(dāng)?shù)卣畬ν顿Y商手續(xù)的辦理、開采油井的距離、區(qū)位劃定后開采的期限等等，都作了詳細(xì)的規(guī)定。從這些內(nèi)容我們可以看出，這是地方政府對石油開發(fā)商們的以公共利益為目的的行政規(guī)劃，是具體的石油開采政策。而不是兩個平等民事主體之間以盈利為目的，經(jīng)協(xié)商所達(dá)成的合意。第三，從合同的客體來看，合同名為“合作開發(fā)合同”，但是關(guān)于石油的勘探、開采、銷售、采購、安裝設(shè)備、資金投入、利潤分配等等都未做商定，卻就開發(fā)商對政策應(yīng)交納的稅費、管理費的基數(shù)以及比例等規(guī)定詳細(xì)，試想有哪個商人有權(quán)利就稅費、管理費等情況作為協(xié)商內(nèi)容呢？所以該合同指向的法律關(guān)系客體是“石油開采的行政管理與被管理行為”，而不是“雙方的商事合作行為”。
綜上分析，當(dāng)?shù)卣c石油開發(fā)商之間簽訂的合同是行政合同。依照行政法原理，作為合同一方主體的行政機(jī)關(guān)在合同中享有指揮權(quán)、檢查監(jiān)督權(quán)、單方面變更或者解除合同權(quán)，對另一方還享有制裁權(quán)。這是為維護(hù)公共秩序而賦予行政機(jī)關(guān)的必要權(quán)力，“公共利益不受私人利益的約束”，是現(xiàn)代公共行政的一條基本原則。因此，地方政府為執(zhí)行《國家礦產(chǎn)資源》，貫徹中央政策，解除與石油開發(fā)商之間的協(xié)議，收回石油開采權(quán)的行為是完全符合法律規(guī)定的。當(dāng)初陜北地方政府與引進(jìn)的石油開發(fā)商簽訂合同時，簽訂的時間都在５－８年之間，地方政府考慮到簽訂合同當(dāng)時的歷史因素，從解決問題的角度出發(fā)，承認(rèn)開發(fā)商們已經(jīng)取得的利潤，并依據(jù)當(dāng)初簽訂合同的開發(fā)年限，按照油井平均出油量及市場平均價格進(jìn)行估價補(bǔ)償，完全合情合理。
再說，退一萬步講，既便依照“油老板”所言，依據(jù)《合同法》來處理這起糾紛，他們所簽訂的“合作開發(fā)合同書”也是無效合同，沒有法律效力，不受法律保護(hù)。我國《合同法》第五十二條第五款、第五十六條、第五十七條明確規(guī)定：合同內(nèi)容“違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定”的為無效合同，“無效的合同自始沒有法律約束力”。投資商們所簽訂的“合作開發(fā)合同書”違反了“礦產(chǎn)資源屬于國家所有，由務(wù)院行使國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)；開采礦產(chǎn)資源必須要經(jīng)批準(zhǔn)取得探礦權(quán)、采礦權(quán)；而且必須具備符合規(guī)定的資質(zhì)條件”，這些法律禁止性規(guī)定，屬于無效合同。對于無效合同，《合同法》第五十八條明確規(guī)定：“合同無效或者被撤銷后，依該合同取得的財產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)予以返還；不能返還或者沒有必要返還的，應(yīng)當(dāng)折價補(bǔ)償。有過錯的一方應(yīng)當(dāng)賠償對方因此所受到的損失，雙方都有過錯的，應(yīng)當(dāng)各自承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任”。據(jù)此規(guī)定，投資商們開發(fā)石油所取得的全部收益應(yīng)悉數(shù)退出，并依其過錯程度承擔(dān)所產(chǎn)生的實際損失。
六、恪守信用絕不是將錯就錯，一錯到底
有一句商諺說，“誠實是最好的競爭手段”。的確，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，信用的重要性怎么強(qiáng)調(diào)都不為過。信用有倫理信用和市場信用之分。我們經(jīng)常講的為信守諾言，抱拄而死的尾生的故事，它說的是倫理信用。甲、乙雙方簽訂了經(jīng)濟(jì)合同，但是因為情況發(fā)生了變化，甲方不能或者不愿繼續(xù)履行合同，所以甲方便主動按照合同約定向乙方支付了違約金，然后停止了對合同的履行。在這個故事中，甲方同樣遵守了信用，這叫市場信用。市場信用強(qiáng)調(diào)的是對“游戲規(guī)則”的遵守，而不是簡單的“說話算數(shù)”。
在收回石油開采權(quán)的過程中，有的批評地方政府說“政策反復(fù)，不守信用，會影響到投資環(huán)境”。其實這個責(zé)難是經(jīng)不起推敲的。如前分析，縣級地方政府同投資商所簽訂的合同內(nèi)容違反了有關(guān)法律規(guī)定，后來地方政府行使行政合同的單方解除權(quán)，并對行政合同相對方給予補(bǔ)償，怎能說是違法行政，又怎么能扣上失信的帽子呢？難道地方政府將錯就錯，無視違法，一錯到底，才是恪守信用？在市場經(jīng)濟(jì)條件下，遵守國家法律和政策，在法律和政策的范圍內(nèi)從事經(jīng)濟(jì)活動時遵守信用的最基本的標(biāo)準(zhǔn)。
據(jù)《四川新聞網(wǎng)》
遵照國家《礦產(chǎn)資源法》和中央、省的部署，陜北石油開發(fā)秩序整頓工作已歷時４年多了，４年來，取得了一定成效，也出現(xiàn)了一些矛盾。由于歷史原因在陜北石油開發(fā)中，一些投資商規(guī)模、缺乏開采技術(shù)，急功近利，一度造成了混亂局面：資源浪費、生態(tài)環(huán)境惡化，沖擊原油成品油流通秩序等清理整頓事在必行。整頓陜北石油開采秩序是國務(wù)院賦于當(dāng)?shù)卣穆氊?zé)，保護(hù)石油資源和環(huán)境是當(dāng)?shù)卣穆毮堋Ｎ挥陉儽钡挠芰质性诖朔矫嫠诘墓ぷ魇瞧D苦細(xì)致的，也有成效的。他們本著尊重歷史，著眼未來，考慮投資商的利益，又依法整頓，已經(jīng)出現(xiàn)了很好的局面。我們相信，通過他們進(jìn)一步深入細(xì)致的工作，化解各種矛盾，一定會徹底扭轉(zhuǎn)當(dāng)?shù)厥烷_發(fā)的混亂局面，盡快完成中央、省部署的石油清理整頓任務(wù)。
石油資源的權(quán)屬問題，從《憲法》到具體的《礦產(chǎn)資源法》都明確規(guī)定屬于國家所有，可是最近在陜北，當(dāng)?shù)卣栈厥偷拈_采權(quán)的時候，卻有不少人站出來，提出了這樣那樣的理由進(jìn)行質(zhì)疑責(zé)難。提出質(zhì)疑是正常的事情，問題不辯不明。我們可以一一展開來分析。
一、陜北石油工業(yè)的來龍去脈
１９０４年，清政府在延安創(chuàng)辦“延長石油官廠”，后更名為延長油礦，中國陸上第一口油井，第一個煉油廠遂誕生于此。三四十年代，延長油礦為我黨粉碎國民黨的經(jīng)濟(jì)封鎖做出了重大貢獻(xiàn)。建國后，延長油礦先是上劃中央，由于虧損，在１９６６年下放地方，當(dāng)時年產(chǎn)原油僅１．２１萬噸，但這已算是當(dāng)時陜北地方政府的重點工業(yè)。７０年代，陜甘寧石油會戰(zhàn)后，長慶勘探局進(jìn)入陜北；到了８０年代中期，由計劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)，大環(huán)境發(fā)生了翻天覆地的變化，加之地方政府“小步快跑”，石油工業(yè)的盤子越做越大，此時好比有了“小日子”的哥倆，既然一個鍋里吃飯，就有了你多我少，經(jīng)濟(jì)上誰也繞不過去。中央政府出于尊重歷史，照顧感情，遷就現(xiàn)實，從政策上對長慶、地方兩家共同開采資源的事實，遮遮蓋蓋留些口子。加之當(dāng)時體制改革的浪潮洶涌澎湃，從農(nóng)村土地承包制，到一步步的國企改制，無不是突破當(dāng)時法律政策的框架，但卻最終一一得到中央政府的認(rèn)可，并在全國加以推廣。在這些成功案例的暗示下，在“中央只給政策不給錢，就看地方會用不會用”之類話語鼓動下，不少地方政府都充滿了“犯規(guī)”的沖動。陜北地方政府概莫能外，紛紛將發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的勁頭集中在石油工業(yè)。各個產(chǎn)油縣組建了石油公司，并且大張旗鼓的招商引資，一時間黃土高原上旌旗搖動，鉆機(jī)轟鳴。１９９７年國家重新修訂頒布了《礦產(chǎn)資源法》，堅定而且明確的將礦產(chǎn)資源開采權(quán)完全集中在有資格證的企業(yè)手中，徹底封死了地方無資質(zhì)的小企業(yè)開采石油的制度缺陷。但此時石油工業(yè)已成陜北地方政府及群眾的重要甚至是支柱財源。干部職工工資的按月發(fā)放有了保證，城鎮(zhèn)農(nóng)村居民的收入有了很大提高，老人看病有了錢，孩子能交得起學(xué)費，姑娘、小媳婦們的衣服也開始穿得花花綠綠，本地及外來投資商已形成一定規(guī)模，有的已經(jīng)獲取了巨額利潤。諸多利益主體的期望，以及地方政府抓經(jīng)濟(jì)工作的“路徑依賴”，陜北石油開采主體混亂的局面很難立即剎車。于是地方政府便一天拖一天，一任推一任，誰也不想在自己手上斷了這條財路，捅開這個馬蜂窩。后來，中央電視臺對陜北石油亂開采的情況，做過幾次深度報道，中央領(lǐng)導(dǎo)也先后幾次嚴(yán)厲批示。陜北石油工業(yè)低水平徘徊、對資源浪費嚴(yán)重，對自然環(huán)境影響極大等問題終于引起了現(xiàn)任地方政府領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，他們終于痛下決心，堅決收回油井“三權(quán)”，補(bǔ)償投資商的利益，提升陜北石油工業(yè)的產(chǎn)業(yè)層次。但是，陜北石油開發(fā)好像是一次西部淘金，巨額利潤使一些富有冒險投機(jī)精神的“油老板”，不顧政策風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險在此傾注了大量資金，有的已經(jīng)收回成本，坐收暴利；有的則像是賠了血本的賭徒，繼續(xù)尋找冒險投資的機(jī)會。
當(dāng)?shù)剞r(nóng)民年均收入僅１３００多元，不吃不喝一家?guī)卓冢磕瓴贿^幾千塊錢，石油開采動輒幾十萬、幾百萬的投資，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民想不都不敢想。與地方政府收回石油開采權(quán)沖突最激烈、最直接的就是那些“油老板”，群眾只不過是雇用的臨時“演員”。
二、我國石油產(chǎn)業(yè)的市場準(zhǔn)入制度，法律、政策界定清晰明確
不同的產(chǎn)業(yè)有不同的市場準(zhǔn)入制度。就我國石油產(chǎn)業(yè)而言，它的產(chǎn)業(yè)“門檻”既有技術(shù)的又有經(jīng)濟(jì)實力的，但是最關(guān)鍵的還是法律政策的限制。
在陜北地方政府著手清理無資質(zhì)的開發(fā)商時，有學(xué)者提出“在十六大報告中認(rèn)為要‘放寬國內(nèi)民間資本的市場準(zhǔn)入領(lǐng)域’，‘創(chuàng)造各類市場主體平等使用生產(chǎn)要素’的大背景下，民間投資的準(zhǔn)入領(lǐng)域（或禁入領(lǐng)域）應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步具體化和細(xì)化”的質(zhì)疑。其實，石油產(chǎn)業(yè)的市場準(zhǔn)入制度，政策、法規(guī)的規(guī)定是清晰明確的。從《憲法》到《礦產(chǎn)資源法》都明確規(guī)定“礦產(chǎn)資源屬于國家所有”，“由國務(wù)院行使國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)”，“勘查、開采礦產(chǎn)資源必須依法分別申請，經(jīng)批準(zhǔn)取得探礦權(quán)、采礦權(quán)、并辦理登記”，“從事礦產(chǎn)資源勘查和開采的，必須符合規(guī)定的資質(zhì)條件”。而且國務(wù)院辦公廳及下各部也先后出臺“國辦發(fā)（１９９９）第３８號文件”、“國經(jīng)貿(mào)石化（１９９９）第１２３９號文件”等相關(guān)政策，三令五申反復(fù)強(qiáng)調(diào)，并自２０００年以來，國家有關(guān)部委先后７次到陜北督查石油的清理整頓工作。陜北的縣級政府雖然曾有經(jīng)過一些吸引投資開采石油的“土政策”，但是市場經(jīng)濟(jì)是法經(jīng)濟(jì)，一切經(jīng)濟(jì)活動必須遵守法律，而且大政策管小政策，提出來與同仁們探討，或者希望引起決策層的注意無可厚非。但是，絕不能以正在討論中的觀點，作為評價現(xiàn)行政策的依據(jù)。總不能讓實務(wù)部門的同志，撇開現(xiàn)行的法律政策，按照學(xué)術(shù)論文去做吧。
三、陜北當(dāng)?shù)卣φD石油開采秩序的舉措，完全符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革以及產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展方向
十六大報告在講到國家基本經(jīng)濟(jì)制度時，第一段話便是說要“必須毫不動搖地鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)。發(fā)展壯大國有經(jīng)濟(jì)，國有經(jīng)濟(jì)控制國民經(jīng)濟(jì)命脈，對于發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性，增強(qiáng)我國的經(jīng)濟(jì)實力、國防實力和民族凝聚力，具有關(guān)鍵性作用。”石油是國家重要的戰(zhàn)略資源，石油產(chǎn)業(yè)是“關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域”，我國每年近７０％石油依賴進(jìn)口，國際上為了石油不惜刀兵相見，石油作為工業(yè)國家的血脈，國家沒有道理不納入計劃內(nèi)，統(tǒng)一規(guī)劃，合理使用。
十六大報告中還明確指出，“要走新型工業(yè)化道路……走出一條科技含量高、經(jīng)濟(jì)效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少、人力資源優(yōu)勢得到充分發(fā)揮的新型工業(yè)化路子。”石油工業(yè)，對自然環(huán)境影響非常大，從勘探開采到運輸加工，必須要走“開發(fā)與保護(hù)相結(jié)合，當(dāng)前利用與可持續(xù)發(fā)展相結(jié)合”的路子。石油工業(yè)無論勘探、開采還是提煉加工，對技術(shù)要求非常之高，那些沒有開發(fā)資質(zhì)的企業(yè)，在開采以及提煉過程中對石油資源浪費嚴(yán)重。當(dāng)前地方政府收回“小井隊”的石油開采權(quán)，統(tǒng)一交由有資質(zhì)的大型石油企業(yè)整體規(guī)劃，合理開采，是完全符合國家產(chǎn)業(yè)政策的。莫非還要聽任那些開采率不足百分之五、六的“小井隊”，加工提煉率不足３０％的“小煉油”繼續(xù)糟蹋和浪費國家寶貴的戰(zhàn)略資源嗎？
四、陜北地方政府收回石油開采權(quán)的行為，于法有據(jù)，合情合理
在陜北從事石油開發(fā)的企業(yè)大體有三種情況：一類是具有國家授予石油勘探開采資質(zhì)的企業(yè)；一類是不具備資質(zhì)的地方國有性質(zhì)的企業(yè)；一類是不具備資質(zhì)的私營企業(yè)。第一類不在清理整頓的范圍，第二類地方政府采用了劃撥的辦法，將它閃組建到有石油開采資質(zhì)的大企業(yè)中去；第三類地方政府采取了收回開采權(quán)，并視其損失給予補(bǔ)償?shù)霓k法。存在爭議的是第三類情況。一些“油老板”就提出“當(dāng)?shù)卣栈厮綘I企業(yè)石油開采權(quán)的行為是違法行政”。
合同履行過程中，一方提出終止履行，另一方如果不同意，可以要求賠償損失，也可以要求繼續(xù)履行合同。但是這種解決民事糾紛的辦法，在收回石油開采權(quán)這一事件中，卻并不適且。因為雙方簽訂的是行政合同，而不是民事合同。
行政合同是為了實現(xiàn)行政管理目標(biāo)，行政機(jī)關(guān)相互之間或者行政機(jī)關(guān)同行政管理相對人之間，經(jīng)雙方協(xié)商一致，簽訂的合同。從陜北地方政府與開發(fā)商之間簽訂的合同來看，首先，雙方的方體不平等，一方是政府，一方是開發(fā)商，是否準(zhǔn)許打井，在那個區(qū)塊打井，產(chǎn)出的油如何處理等都在合同中做了明確規(guī)定，開發(fā)商必須無條件的按照當(dāng)?shù)卣囊髨?zhí)行，這是行政管理相對人對行政行為的服從，而非商家之間談判與協(xié)商的結(jié)果。民事合同最基本的特征便是雙方地位平等，而不是管理與被管理者的關(guān)系。第二，從合同內(nèi)容來看，在合同中當(dāng)?shù)卣畬ν顿Y商手續(xù)的辦理、開采油井的距離、區(qū)位劃定后開采的期限等等，都作了詳細(xì)的規(guī)定。從這些內(nèi)容我們可以看出，這是地方政府對石油開發(fā)商們的以公共利益為目的的行政規(guī)劃，是具體的石油開采政策。而不是兩個平等民事主體之間以盈利為目的，經(jīng)協(xié)商所達(dá)成的合意。第三，從合同的客體來看，合同名為“合作開發(fā)合同”，但是關(guān)于石油的勘探、開采、銷售、采購、安裝設(shè)備、資金投入、利潤分配等等都未做商定，卻就開發(fā)商對政策應(yīng)交納的稅費、管理費的基數(shù)以及比例等規(guī)定詳細(xì)，試想有哪個商人有權(quán)利就稅費、管理費等情況作為協(xié)商內(nèi)容呢？所以該合同指向的法律關(guān)系客體是“石油開采的行政管理與被管理行為”，而不是“雙方的商事合作行為”。
綜上分析，當(dāng)?shù)卣c石油開發(fā)商之間簽訂的合同是行政合同。依照行政法原理，作為合同一方主體的行政機(jī)關(guān)在合同中享有指揮權(quán)、檢查監(jiān)督權(quán)、單方面變更或者解除合同權(quán)，對另一方還享有制裁權(quán)。這是為維護(hù)公共秩序而賦予行政機(jī)關(guān)的必要權(quán)力，“公共利益不受私人利益的約束”，是現(xiàn)代公共行政的一條基本原則。因此，地方政府為執(zhí)行《國家礦產(chǎn)資源》，貫徹中央政策，解除與石油開發(fā)商之間的協(xié)議，收回石油開采權(quán)的行為是完全符合法律規(guī)定的。當(dāng)初陜北地方政府與引進(jìn)的石油開發(fā)商簽訂合同時，簽訂的時間都在５－８年之間，地方政府考慮到簽訂合同當(dāng)時的歷史因素，從解決問題的角度出發(fā)，承認(rèn)開發(fā)商們已經(jīng)取得的利潤，并依據(jù)當(dāng)初簽訂合同的開發(fā)年限，按照油井平均出油量及市場平均價格進(jìn)行估價補(bǔ)償，完全合情合理。
再說，退一萬步講，既便依照“油老板”所言，依據(jù)《合同法》來處理這起糾紛，他們所簽訂的“合作開發(fā)合同書”也是無效合同，沒有法律效力，不受法律保護(hù)。我國《合同法》第五十二條第五款、第五十六條、第五十七條明確規(guī)定：合同內(nèi)容“違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定”的為無效合同，“無效的合同自始沒有法律約束力”。投資商們所簽訂的“合作開發(fā)合同書”違反了“礦產(chǎn)資源屬于國家所有，由務(wù)院行使國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)；開采礦產(chǎn)資源必須要經(jīng)批準(zhǔn)取得探礦權(quán)、采礦權(quán)；而且必須具備符合規(guī)定的資質(zhì)條件”，這些法律禁止性規(guī)定，屬于無效合同。對于無效合同，《合同法》第五十八條明確規(guī)定：“合同無效或者被撤銷后，依該合同取得的財產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)予以返還；不能返還或者沒有必要返還的，應(yīng)當(dāng)折價補(bǔ)償。有過錯的一方應(yīng)當(dāng)賠償對方因此所受到的損失，雙方都有過錯的，應(yīng)當(dāng)各自承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任”。據(jù)此規(guī)定，投資商們開發(fā)石油所取得的全部收益應(yīng)悉數(shù)退出，并依其過錯程度承擔(dān)所產(chǎn)生的實際損失。
六、恪守信用絕不是將錯就錯，一錯到底
有一句商諺說，“誠實是最好的競爭手段”。的確，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，信用的重要性怎么強(qiáng)調(diào)都不為過。信用有倫理信用和市場信用之分。我們經(jīng)常講的為信守諾言，抱拄而死的尾生的故事，它說的是倫理信用。甲、乙雙方簽訂了經(jīng)濟(jì)合同，但是因為情況發(fā)生了變化，甲方不能或者不愿繼續(xù)履行合同，所以甲方便主動按照合同約定向乙方支付了違約金，然后停止了對合同的履行。在這個故事中，甲方同樣遵守了信用，這叫市場信用。市場信用強(qiáng)調(diào)的是對“游戲規(guī)則”的遵守，而不是簡單的“說話算數(shù)”。
在收回石油開采權(quán)的過程中，有的批評地方政府說“政策反復(fù)，不守信用，會影響到投資環(huán)境”。其實這個責(zé)難是經(jīng)不起推敲的。如前分析，縣級地方政府同投資商所簽訂的合同內(nèi)容違反了有關(guān)法律規(guī)定，后來地方政府行使行政合同的單方解除權(quán)，并對行政合同相對方給予補(bǔ)償，怎能說是違法行政，又怎么能扣上失信的帽子呢？難道地方政府將錯就錯，無視違法，一錯到底，才是恪守信用？在市場經(jīng)濟(jì)條件下，遵守國家法律和政策，在法律和政策的范圍內(nèi)從事經(jīng)濟(jì)活動時遵守信用的最基本的標(biāo)準(zhǔn)。
據(jù)《四川新聞網(wǎng)》
