動議于2004年,時隔6年之后,《石油天然氣管道保護法》(下稱《管道法》)于2010年10月1日正式實施。
由此承載著70%石油輸送任務和99%天然氣輸送任務的油氣管道終于有法可依,這也是我國首部保護特定設施的專門法律。
有多位專家認為,《管道法》的出臺將出現“倒逼效應”,這將積極推動《能源法》的出臺進程。國土資源部油氣資源戰略研究中心岳來群博士認為,《能源法》一旦上位,新一輪的部委利益格局再分配大潮或將就此開啟。
為何需要立法保護
事實上,早在立法之前,因為管道打孔盜油等現象屢禁不止,國家曾出臺《石油天然氣管道保護條例》。兩相比較,《管道法》最明顯之處,在于增加了《管道規劃與建設》一章,這樣可以在源頭把關管道安全,也從源頭上理順了管道建設與城鄉建設之間的關系。
《管道法》快馬加鞭實施背后,是2009年迄今一連串惡性重大管道安全事故的身影。
2009年年底,中國石油(10.47,0.29,2.85%)在陜西渭南市發生了惡性柴油泄漏事故,導致赤水河、渭河、黃河水體嚴重被污染;2010年7月,中國石油又在大連市新港發生原油管道惡性爆炸案,導致上萬噸原油泄漏入海,這導致儲油罐區(儲量多達千萬噸)處于極端危險狀態。
比上述案例更殘酷的事故發生在美國墨西哥灣。2010年4月,墨西哥灣作業的“深水地平線”鉆井平臺發生爆炸,導致11名工人死亡,并引發了美國歷史上最嚴重的原油泄漏事故。
但值得注意的是,《管道法》并沒有對海上油氣管道如何保護提出細致規定,只是在附則里提出:國務院可以根據海上石油、天然氣管道的具體情況,制定海上石油、天然氣管道保護的特別規定。
此外,還值得引起注意的是,《管道法》規定了管道企業在環境被污染時要承擔連帶的賠償責任。比如:管道泄漏的石油和因管道搶修排放的石油造成環境污染的,管道企業應當及時治理。因第三人的行為致使管道泄漏造成環境污染的,管道企業有權向第三人追償治理費用。
執法主體或存瑕疵
陜西渭南柴油泄漏事故、蘭州石化爆炸事故、大連“7·16”原油管道爆炸事故等多個重大管道安全事故發生后,《中國經營報》記者多次深入現場采訪。
如在陜西渭南柴油泄漏事故發生后,作為該管道的所有方,中石油一度就管道泄漏的責任問題,與管道泄漏處所在地陜西省渭南市發生責任扯皮問題。中石油指責渭南市有關地方部門違規施工,導致管道破裂。
同樣,大連“7·16”原油管道爆炸事故發生后的第一時間,同樣是管道所有方的中石油將事故責任推卸給外籍油輪,后期又將責任推卸給相關負責添加劑的外聘公司。
“《管道法》出臺,顯然有助于國家有關部委快速厘清事故責任問題,尤其是對公安部門和消防部門而言,可以依法將導致事故責任的行為主體繩之以法。”但在岳來群看來,如果是為了便于責任認定,這部法律的執法主體應該劃歸公安部門才對,根據《管道法》規定,國務院能源主管部門依法主管全國管道保護工作,負責組織編制并實施全國管道發展規劃,統籌協調全國管道發展規劃與其他專項規劃的銜接,協調跨省、自治區、直轄市管道保護的重大問題。
但是,究竟是由發改委負責,還是歸屬發改委管理的國家能源局來成為執法主體部門,卻沒有在《管道法》中得到明確。
發改委能源研究所一位專家接受采訪時,也坦言《管道法》最大的瑕疵在于執法主體不是公安部,相反,國家能源局作為隸屬于發改委的機構,從級別上看,它也不可能成為執行主體。
不過,這位專家指出,《管道法》作為子法,它的基調重在保護,因此誰來執法的矛盾并不突出,《管道法》的母法則是《能源法》,該法的出臺將倒逼《能源法》出臺。“未來《能源法》一旦被逼出來了,屆時由國家能源局還是國家發改委來負責執行,才是最大的矛盾。”他說。
多位專家認為,《管道法》的出臺將出現“倒逼效應”,這將積極推動《能源法》的出臺進程。
立法撬動部委博弈
實際上,正是《管道法》僅為子法,所以在它的母法《能源法》尚未正式出臺前,《管道法》是發揮不了多大作用的。
但在諸多能源專家看來,《管道法》降生,還是為《能源法》早日出臺產生了一定推力。
在岳來群看來,作為上位法(就法的效力位階而言,法可分為三類,即上位法、下位法和同位法),《能源法》(征求意見稿)公布迄今,至少已經12易其稿,無論國土資源部還是發改委都希望該法能夠早日出臺。岳表示,我國立法向來是部門立法制度,即一個部門為自己執法謀求一個立法。
記者了解到,此前,國土資源部向國務院屢次反映認為,我國煤炭資源管理混亂的根源正是在于缺少主管部門。沒有煤炭部執法,《煤炭法》實質上等于被架空。
岳來群認為,如煤炭部缺位《煤炭法》一樣,未來《能源法》一旦上位,能源部勢必需要成立,否則這一法律也將缺乏實質執法主體。
公開信息顯示,國家發改委現有權限中,至少三分之一以上與能源業務有關,從“煤電油運”到各種能源的價格制定,均在發改委,這意味《能源法》一旦出臺,或能源局一旦升級為正部級部委,獨立于發改委之外,則現有發改委的大量職權將被分離出來。
一位不愿具名的能源專家認為,《能源法》將觸及到一系列部委之間的既得利益再分配問題。至少發改委現在還不想讓能源局獨立成為能源部,單就這一點看,《能源法》所要觸及的最大利益,在于發改委要不要被拆開。