低油價(jià)在持續(xù),肆虐的霧霾也在持續(xù)。歐佩克(OPEC)最近的會(huì)議決定維持產(chǎn)量不減產(chǎn),國(guó)際油價(jià)一度跌破40美元/桶,在此背景下國(guó)內(nèi)的油氣體制改革方案顯得更引人注目。
此前油氣體制改革方案的消息顯示,緊跟電力體制改革,油氣改革將借鑒電改的經(jīng)驗(yàn),推動(dòng)全產(chǎn)業(yè)鏈開(kāi)放、價(jià)格市場(chǎng)化改革。
作為改革先行試點(diǎn),國(guó)土資源部今年10月底進(jìn)行了新疆上游區(qū)塊招標(biāo)試點(diǎn)工作。國(guó)資委國(guó)新公司將持有中石油中亞管道公司50%股權(quán),中石油內(nèi)部昆侖能源和昆侖燃?xì)庖舱谕苿?dòng)重組,這似乎都預(yù)示著油氣改革將要到來(lái)。
對(duì)于油氣改革的重點(diǎn)和路徑,外界眾說(shuō)紛紜。中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心信息部副研究員景春梅稱,油氣改革將是全產(chǎn)業(yè)鏈業(yè)務(wù)放開(kāi)、價(jià)格放開(kāi),“管住中間,放開(kāi)兩頭”的格局,其中管網(wǎng)公司的組建路徑和監(jiān)管將是重點(diǎn)。
低油價(jià)是改革絕佳時(shí)機(jī)
第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào):中國(guó)油氣行業(yè)在1998年實(shí)行了一次大的改革,從2014年下半年開(kāi)始,國(guó)際油價(jià)連續(xù)下跌,是不是油氣體制改革加速的好時(shí)機(jī)?
景春梅:面對(duì)肆虐的霧霾,我們遲遲進(jìn)入不了油氣時(shí)代。由于價(jià)格高昂和經(jīng)濟(jì)放緩,被寄予厚望作為替代能源的天然氣近兩年來(lái)消費(fèi)劇減,不被終端市場(chǎng)所接受。而低位徘徊的國(guó)際油價(jià)也使得國(guó)內(nèi)的油氣生產(chǎn)企業(yè)面臨降本提效的巨大壓力。目前,國(guó)內(nèi)需求放緩,供求關(guān)系趨于寬松,內(nèi)外環(huán)境都倒逼改革,可以說(shuō),油氣體制改革迎來(lái)難得的時(shí)間窗口。
油氣行業(yè)的市場(chǎng)化改革起步較晚,油氣產(chǎn)業(yè)鏈與電力有很多類似之處,可以從先行的電改中借鑒經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),有條件進(jìn)行全面改革。目前各方面條件成熟,油氣改革有可能走得比較快。
具體而言,國(guó)際油價(jià)今年以來(lái)一直在40美元/桶左右徘徊,而國(guó)內(nèi)油田盈虧平衡點(diǎn)平均在70美元左右,在現(xiàn)有油價(jià)下,國(guó)內(nèi)油公司非常困難。雖然可以繼續(xù)維持生產(chǎn),但低油價(jià)會(huì)逼迫國(guó)內(nèi)油氣企業(yè)從內(nèi)部管理等各方面挖潛,降低成本;其次行業(yè)求生存的本能,會(huì)以置之死地而后生的心態(tài)推動(dòng)改革,改善行業(yè)的艱難處境。
日?qǐng)?bào):對(duì)于這次油氣改革,外界一直在猜測(cè)其執(zhí)行思路,從宏觀上看改革思路怎么設(shè)定?
景春梅:油氣體制改革需要頂層設(shè)計(jì),避免某個(gè)方面的單兵突進(jìn)。要推動(dòng)全產(chǎn)業(yè)鏈系統(tǒng)改革,我建議采取“四放開(kāi)一獨(dú)立三加強(qiáng)”的路徑。
具體而言,四放開(kāi)是放開(kāi)勘探開(kāi)采準(zhǔn)入、放開(kāi)進(jìn)出口限制、放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)政府定價(jià)、放開(kāi)上下游環(huán)節(jié)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù);一獨(dú)立是推進(jìn)管網(wǎng)獨(dú)立;三加強(qiáng)是加強(qiáng)安全保障體系建設(shè)、加強(qiáng)配套改革、加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃和科學(xué)監(jiān)督。
全產(chǎn)業(yè)鏈改革,以上游為龍頭,帶動(dòng)中游和下游開(kāi)放。放開(kāi)上游,增加供給,各種油源、氣源實(shí)現(xiàn)充分供給、充分競(jìng)爭(zhēng),才能為中下游改革創(chuàng)造條件,管道獨(dú)立才有意義。
其中上游區(qū)塊管理機(jī)制是油氣上游壟斷的源頭,現(xiàn)行的區(qū)塊登記制和主管部門后續(xù)監(jiān)管缺乏,使上游開(kāi)發(fā)處于僵化狀態(tài)。應(yīng)以上游開(kāi)放作為先導(dǎo),帶動(dòng)全產(chǎn)業(yè)鏈改革。
上游區(qū)塊開(kāi)放,當(dāng)前只能做增量。存量改革涉及利益太大,阻力也大。除了開(kāi)放,要加強(qiáng)監(jiān)管,無(wú)論誰(shuí)勘探都要公開(kāi)資料,并建立退出機(jī)制。
上中下游是相互關(guān)聯(lián)的,避免單改一個(gè)環(huán)節(jié),其他環(huán)節(jié)“梗阻”,上游勘探開(kāi)發(fā)、進(jìn)口放開(kāi),會(huì)增加供給,上游改革才能繼續(xù)向前。然后管道要解決第三方公平準(zhǔn)入問(wèn)題,不然就面臨梗阻。第三方公平準(zhǔn)入需要管道獨(dú)立的配合,所以還是要全產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同推進(jìn)改革。
天然氣價(jià)格改革單兵突進(jìn)不適合
日?qǐng)?bào):油氣體制改革之前,價(jià)格改革似乎已經(jīng)先行。油氣價(jià)格形成機(jī)制改革和體制改革如何協(xié)調(diào)配合?
景春梅:在產(chǎn)業(yè)鏈中下游一體化還比較嚴(yán)重的現(xiàn)階段,天然氣價(jià)格改革不宜單兵突進(jìn),一放了之。產(chǎn)業(yè)鏈一體化的體制制約了競(jìng)爭(zhēng)性價(jià)格的形成和自然壟斷價(jià)格的厘清。現(xiàn)行采用“市場(chǎng)凈回值法”形成的門站價(jià)格是上游氣源價(jià)格和管輸費(fèi)的捆綁定價(jià),氣價(jià)和管輸費(fèi)的構(gòu)成還不夠透明清晰,應(yīng)該進(jìn)一步推動(dòng)管網(wǎng)改革,厘清管輸成本。此外,在產(chǎn)業(yè)鏈一體化體制下,如果將價(jià)格一放了之,很可能導(dǎo)致幾家巨頭形成價(jià)格聯(lián)盟,通過(guò)對(duì)氣源和管道的控制,造成新的壟斷,不利于下游用戶和消費(fèi)者。
所以,在體制改革沒(méi)有到位的情況下,天然氣價(jià)格只能小步快走,逐步實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)定價(jià)。
我們看到,一年多來(lái),價(jià)格主管部門不斷放松管制,加大改革力度,通過(guò)今年上半年天然氣價(jià)格并軌和推出大用戶直供氣,天然氣市場(chǎng)化程度已達(dá)到40%。最近11月份的氣價(jià)下調(diào)又規(guī)定氣價(jià)可以上浮20%,下浮不設(shè)限制,增加議價(jià)空間,天然氣價(jià)格彈性不斷增大,市場(chǎng)化程度進(jìn)一步提高。
國(guó)家在價(jià)格改革的頂層設(shè)計(jì)方案中已列出時(shí)間表,擬到2017年基本放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)價(jià)格,屆時(shí)天然氣上游價(jià)格和終端銷售價(jià)將交由市場(chǎng)決定,價(jià)格部門只對(duì)天然氣輸配價(jià)格進(jìn)行管制,這表明,即將推出的油氣體制改革方案,要在產(chǎn)業(yè)鏈體制改革方面與之相銜接,做出相應(yīng)的制度安排。
日?qǐng)?bào):油氣領(lǐng)域國(guó)企占比很高,國(guó)企改革方案已經(jīng)下發(fā),給人的印象是國(guó)企和油氣體制改革是油氣領(lǐng)域改革的兩條線,怎么協(xié)調(diào)?
景春梅:油氣改革會(huì)促成全產(chǎn)業(yè)鏈開(kāi)放。油氣體制改革和國(guó)企改革是條塊的結(jié)合。體制改革是縱向的,針對(duì)油氣產(chǎn)業(yè)鏈,實(shí)施上中下游改革。國(guó)企改革是橫向的,針對(duì)所有國(guó)有企業(yè)改革,不特定針對(duì)某個(gè)行業(yè)。油氣領(lǐng)域改革是條塊鏈接,改革要結(jié)合條條和塊塊。
國(guó)企改革將國(guó)企劃分成商業(yè)類和公益類。國(guó)企占據(jù)油氣行業(yè)主導(dǎo)地位,油氣改革要尋找體制改革和國(guó)企改革的結(jié)合點(diǎn)。油氣體制改革方案和國(guó)企改革方案肯定會(huì)有協(xié)調(diào)。
具體到油氣產(chǎn)業(yè)鏈,將區(qū)分不同環(huán)節(jié)的屬性。先界定產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)的屬性,商業(yè)類還是公益類,然后確定相對(duì)應(yīng)的改革方向。待油氣體制改革方案出來(lái)后,對(duì)照國(guó)企改革方案,改革的坐標(biāo)會(huì)更加清晰。
不能只有一家管網(wǎng)公司
日?qǐng)?bào):油氣改革需要產(chǎn)業(yè)鏈并行推進(jìn),但突破點(diǎn)是什么?
景春梅:中游管網(wǎng)獨(dú)立應(yīng)是油氣體制改革的突破點(diǎn),也是重中之重。只有管網(wǎng)獨(dú)立,實(shí)現(xiàn)銷售和管道輸送業(yè)務(wù)的分離,才能從根本上剪斷氣源和管道業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)交易的“體制臍帶”,真正做到管網(wǎng)的第三方公平開(kāi)放,同時(shí),也才能為管輸成本的有效監(jiān)管和上下游價(jià)格的市場(chǎng)化形成創(chuàng)造條件。
日?qǐng)?bào):組建獨(dú)立的國(guó)家管網(wǎng)公司也談?wù)摿撕芫茫芫W(wǎng)公司獨(dú)立和加強(qiáng)監(jiān)管的關(guān)系如何?管網(wǎng)公司獨(dú)立會(huì)拖慢管道建設(shè)投資嗎?
景春梅:能源局從2014年開(kāi)始推廣管網(wǎng)第三方公平準(zhǔn)入,但在目前體制下,管網(wǎng)和氣源,甚至城市燃?xì)馔瑢僖患夜荆艿赖妮斔湍芰Σ蛔愕那闆r下,管道公司代輸意愿不強(qiáng)。
所以首先要推動(dòng)管網(wǎng)公司獨(dú)立,不能既輸氣,又供氣,還經(jīng)營(yíng)城市燃?xì)猓渌袌?chǎng)參與者很難與之公平競(jìng)爭(zhēng)。但也不能只有一家國(guó)家管網(wǎng)公司,只有多家公司競(jìng)爭(zhēng),才能有管輸成本和運(yùn)營(yíng)效率的比較,從而有利于降低我國(guó)油氣產(chǎn)品的價(jià)格。
獨(dú)立的管網(wǎng)公司需要界定清楚主營(yíng)業(yè)務(wù),明確規(guī)定公司不能涉足的領(lǐng)域。就像上一輪電改一樣,要推進(jìn)主輔分離、剝離多種經(jīng)營(yíng)的業(yè)務(wù),呈現(xiàn)管網(wǎng)公司的核心業(yè)務(wù),為核定管網(wǎng)真實(shí)成本創(chuàng)造條件。需要指出的是,一定要明確新成立的管網(wǎng)公司進(jìn)行網(wǎng)銷分離,不得經(jīng)營(yíng)銷售業(yè)務(wù),以上已經(jīng)提到,這是管網(wǎng)公平開(kāi)放和理順價(jià)格機(jī)制的前提,也是國(guó)際慣例,在美歐等主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家,都明確規(guī)定了管網(wǎng)公司不得從事天然氣銷售業(yè)務(wù)。
我國(guó)管網(wǎng)里程并不算長(zhǎng),但管網(wǎng)獨(dú)立不會(huì)妨礙修建。很多企業(yè)想投資管網(wǎng),但限于投資回報(bào)沒(méi)有明確預(yù)期,治理結(jié)構(gòu)上沒(méi)有合理的機(jī)制安排,都采取觀望態(tài)度。我國(guó)尚未進(jìn)入到油氣時(shí)代,特別是天然氣還將在我國(guó)的能源結(jié)構(gòu)調(diào)整中擔(dān)當(dāng)重要角色,一旦預(yù)期明確,很多資本還是愿意跟進(jìn)的,管道建設(shè)速度不會(huì)受到影響。
日?qǐng)?bào):對(duì)于獨(dú)立的管網(wǎng)公司,有什么看法?
景春梅:管網(wǎng)公司需要從三個(gè)層面去認(rèn)識(shí)。首先不能只是一家管網(wǎng)公司,如果只有一家管網(wǎng)公司,相當(dāng)于現(xiàn)在的電網(wǎng)企業(yè),無(wú)法形成有效的競(jìng)爭(zhēng),也會(huì)造成監(jiān)管難題。
其次,要允許多家管網(wǎng)公司存在。管網(wǎng)具有自然壟斷屬性,多家管網(wǎng)公司不是鼓勵(lì)同一條線路修建多條平行管道,但鼓勵(lì)多家公司經(jīng)營(yíng)不同線路,保證兩點(diǎn)之間只有一家公司,不同公司在輸送成本、管理效率間構(gòu)成競(jìng)爭(zhēng),從而推動(dòng)管網(wǎng)公司降低成本、提高效率。從國(guó)外天然氣發(fā)展歷程看,有氣和氣競(jìng)爭(zhēng),同樣也有管道和管道競(jìng)爭(zhēng),例如目前美國(guó)和德國(guó)都是由多家管道公司從事管道運(yùn)輸業(yè)務(wù)。
第三,組建國(guó)家管網(wǎng)公司面臨省網(wǎng)公司處理難題。目前國(guó)內(nèi)管網(wǎng)有三級(jí),國(guó)家、省網(wǎng)和城市管網(wǎng)。一些省市,省網(wǎng)力量強(qiáng)大,連中石油、中石化等都很難進(jìn)入。未來(lái)國(guó)家管網(wǎng)公司組建涉及省網(wǎng)公司處置,上劃給國(guó)家管網(wǎng)公司或下沉到城市燃?xì)夤芫W(wǎng)都面臨較大的利益調(diào)整。
中國(guó)各省情況差別很大,我覺(jué)得應(yīng)該允許多元模式存在。
國(guó)家管網(wǎng)公司組建后,燃?xì)夤竟芫W(wǎng)在各自區(qū)域也是“小壟斷”,且配售一體,未來(lái)看也要實(shí)行配售分離,管網(wǎng)只收取配氣費(fèi)。不過(guò)城市燃?xì)夤芫W(wǎng)都是各家燃?xì)夤窘ㄔO(shè),權(quán)益清楚。未來(lái)主干管網(wǎng),可以國(guó)有控股,引入社會(huì)資本做混合經(jīng)濟(jì)。
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