低油價(jià)在持續(xù)，肆虐的霧霾也在持續(xù)。歐佩克(OPEC)最近的會(huì)議決定維持產(chǎn)量不減產(chǎn)，國(guó)際油價(jià)一度跌破40美元/桶，在此背景下國(guó)內(nèi)的油氣體制改革方案顯得更引人注目。

此前油氣體制改革方案的消息顯示，緊跟電力體制改革，油氣改革將借鑒電改的經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)全產(chǎn)業(yè)鏈開(kāi)放、價(jià)格市場(chǎng)化改革。

作為改革先行試點(diǎn)，國(guó)土資源部今年10月底進(jìn)行了新疆上游區(qū)塊招標(biāo)試點(diǎn)工作。國(guó)資委國(guó)新公司將持有中石油中亞管道公司50%股權(quán)，中石油內(nèi)部昆侖能源和昆侖燃?xì)庖舱谕苿?dòng)重組，這似乎都預(yù)示著油氣改革將要到來(lái)。

對(duì)于油氣改革的重點(diǎn)和路徑，外界眾說(shuō)紛紜。中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心信息部副研究員景春梅稱，油氣改革將是全產(chǎn)業(yè)鏈業(yè)務(wù)放開(kāi)、價(jià)格放開(kāi)，“管住中間，放開(kāi)兩頭”的格局，其中管網(wǎng)公司的組建路徑和監(jiān)管將是重點(diǎn)。

低油價(jià)是改革絕佳時(shí)機(jī)

第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)：中國(guó)油氣行業(yè)在1998年實(shí)行了一次大的改革，從2014年下半年開(kāi)始，國(guó)際油價(jià)連續(xù)下跌，是不是油氣體制改革加速的好時(shí)機(jī)?

景春梅：面對(duì)肆虐的霧霾，我們遲遲進(jìn)入不了油氣時(shí)代。由于價(jià)格高昂和經(jīng)濟(jì)放緩，被寄予厚望作為替代能源的天然氣近兩年來(lái)消費(fèi)劇減，不被終端市場(chǎng)所接受。而低位徘徊的國(guó)際油價(jià)也使得國(guó)內(nèi)的油氣生產(chǎn)企業(yè)面臨降本提效的巨大壓力。目前，國(guó)內(nèi)需求放緩，供求關(guān)系趨于寬松，內(nèi)外環(huán)境都倒逼改革，可以說(shuō)，油氣體制改革迎來(lái)難得的時(shí)間窗口。

油氣行業(yè)的市場(chǎng)化改革起步較晚，油氣產(chǎn)業(yè)鏈與電力有很多類似之處，可以從先行的電改中借鑒經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，有條件進(jìn)行全面改革。目前各方面條件成熟，油氣改革有可能走得比較快。

具體而言，國(guó)際油價(jià)今年以來(lái)一直在40美元/桶左右徘徊，而國(guó)內(nèi)油田盈虧平衡點(diǎn)平均在70美元左右，在現(xiàn)有油價(jià)下，國(guó)內(nèi)油公司非常困難。雖然可以繼續(xù)維持生產(chǎn)，但低油價(jià)會(huì)逼迫國(guó)內(nèi)油氣企業(yè)從內(nèi)部管理等各方面挖潛，降低成本;其次行業(yè)求生存的本能，會(huì)以置之死地而后生的心態(tài)推動(dòng)改革，改善行業(yè)的艱難處境。

日?qǐng)?bào)：對(duì)于這次油氣改革，外界一直在猜測(cè)其執(zhí)行思路，從宏觀上看改革思路怎么設(shè)定?

景春梅：油氣體制改革需要頂層設(shè)計(jì)，避免某個(gè)方面的單兵突進(jìn)。要推動(dòng)全產(chǎn)業(yè)鏈系統(tǒng)改革，我建議采取“四放開(kāi)一獨(dú)立三加強(qiáng)”的路徑。

具體而言，四放開(kāi)是放開(kāi)勘探開(kāi)采準(zhǔn)入、放開(kāi)進(jìn)出口限制、放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)政府定價(jià)、放開(kāi)上下游環(huán)節(jié)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù);一獨(dú)立是推進(jìn)管網(wǎng)獨(dú)立;三加強(qiáng)是加強(qiáng)安全保障體系建設(shè)、加強(qiáng)配套改革、加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃和科學(xué)監(jiān)督。

全產(chǎn)業(yè)鏈改革，以上游為龍頭，帶動(dòng)中游和下游開(kāi)放。放開(kāi)上游，增加供給，各種油源、氣源實(shí)現(xiàn)充分供給、充分競(jìng)爭(zhēng)，才能為中下游改革創(chuàng)造條件，管道獨(dú)立才有意義。

其中上游區(qū)塊管理機(jī)制是油氣上游壟斷的源頭，現(xiàn)行的區(qū)塊登記制和主管部門后續(xù)監(jiān)管缺乏，使上游開(kāi)發(fā)處于僵化狀態(tài)。應(yīng)以上游開(kāi)放作為先導(dǎo)，帶動(dòng)全產(chǎn)業(yè)鏈改革。

上游區(qū)塊開(kāi)放，當(dāng)前只能做增量。存量改革涉及利益太大，阻力也大。除了開(kāi)放，要加強(qiáng)監(jiān)管，無(wú)論誰(shuí)勘探都要公開(kāi)資料，并建立退出機(jī)制。

上中下游是相互關(guān)聯(lián)的，避免單改一個(gè)環(huán)節(jié)，其他環(huán)節(jié)“梗阻”，上游勘探開(kāi)發(fā)、進(jìn)口放開(kāi)，會(huì)增加供給，上游改革才能繼續(xù)向前。然后管道要解決第三方公平準(zhǔn)入問(wèn)題，不然就面臨梗阻。第三方公平準(zhǔn)入需要管道獨(dú)立的配合，所以還是要全產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同推進(jìn)改革。

天然氣價(jià)格改革單兵突進(jìn)不適合

日?qǐng)?bào)：油氣體制改革之前，價(jià)格改革似乎已經(jīng)先行。油氣價(jià)格形成機(jī)制改革和體制改革如何協(xié)調(diào)配合?

景春梅：在產(chǎn)業(yè)鏈中下游一體化還比較嚴(yán)重的現(xiàn)階段，天然氣價(jià)格改革不宜單兵突進(jìn)，一放了之。產(chǎn)業(yè)鏈一體化的體制制約了競(jìng)爭(zhēng)性價(jià)格的形成和自然壟斷價(jià)格的厘清。現(xiàn)行采用“市場(chǎng)凈回值法”形成的門站價(jià)格是上游氣源價(jià)格和管輸費(fèi)的捆綁定價(jià)，氣價(jià)和管輸費(fèi)的構(gòu)成還不夠透明清晰，應(yīng)該進(jìn)一步推動(dòng)管網(wǎng)改革，厘清管輸成本。此外，在產(chǎn)業(yè)鏈一體化體制下，如果將價(jià)格一放了之，很可能導(dǎo)致幾家巨頭形成價(jià)格聯(lián)盟，通過(guò)對(duì)氣源和管道的控制，造成新的壟斷，不利于下游用戶和消費(fèi)者。

所以，在體制改革沒(méi)有到位的情況下，天然氣價(jià)格只能小步快走，逐步實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)定價(jià)。

我們看到，一年多來(lái)，價(jià)格主管部門不斷放松管制，加大改革力度，通過(guò)今年上半年天然氣價(jià)格并軌和推出大用戶直供氣，天然氣市場(chǎng)化程度已達(dá)到40%。最近11月份的氣價(jià)下調(diào)又規(guī)定氣價(jià)可以上浮20%，下浮不設(shè)限制，增加議價(jià)空間，天然氣價(jià)格彈性不斷增大，市場(chǎng)化程度進(jìn)一步提高。

國(guó)家在價(jià)格改革的頂層設(shè)計(jì)方案中已列出時(shí)間表，擬到2017年基本放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)價(jià)格，屆時(shí)天然氣上游價(jià)格和終端銷售價(jià)將交由市場(chǎng)決定，價(jià)格部門只對(duì)天然氣輸配價(jià)格進(jìn)行管制，這表明，即將推出的油氣體制改革方案，要在產(chǎn)業(yè)鏈體制改革方面與之相銜接，做出相應(yīng)的制度安排。

日?qǐng)?bào)：油氣領(lǐng)域國(guó)企占比很高，國(guó)企改革方案已經(jīng)下發(fā)，給人的印象是國(guó)企和油氣體制改革是油氣領(lǐng)域改革的兩條線，怎么協(xié)調(diào)?

景春梅：油氣改革會(huì)促成全產(chǎn)業(yè)鏈開(kāi)放。油氣體制改革和國(guó)企改革是條塊的結(jié)合。體制改革是縱向的，針對(duì)油氣產(chǎn)業(yè)鏈，實(shí)施上中下游改革。國(guó)企改革是橫向的，針對(duì)所有國(guó)有企業(yè)改革，不特定針對(duì)某個(gè)行業(yè)。油氣領(lǐng)域改革是條塊鏈接，改革要結(jié)合條條和塊塊。

國(guó)企改革將國(guó)企劃分成商業(yè)類和公益類。國(guó)企占據(jù)油氣行業(yè)主導(dǎo)地位，油氣改革要尋找體制改革和國(guó)企改革的結(jié)合點(diǎn)。油氣體制改革方案和國(guó)企改革方案肯定會(huì)有協(xié)調(diào)。

具體到油氣產(chǎn)業(yè)鏈，將區(qū)分不同環(huán)節(jié)的屬性。先界定產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)的屬性，商業(yè)類還是公益類，然后確定相對(duì)應(yīng)的改革方向。待油氣體制改革方案出來(lái)后，對(duì)照國(guó)企改革方案，改革的坐標(biāo)會(huì)更加清晰。

不能只有一家管網(wǎng)公司

日?qǐng)?bào)：油氣改革需要產(chǎn)業(yè)鏈并行推進(jìn)，但突破點(diǎn)是什么?

景春梅：中游管網(wǎng)獨(dú)立應(yīng)是油氣體制改革的突破點(diǎn)，也是重中之重。只有管網(wǎng)獨(dú)立，實(shí)現(xiàn)銷售和管道輸送業(yè)務(wù)的分離，才能從根本上剪斷氣源和管道業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)交易的“體制臍帶”，真正做到管網(wǎng)的第三方公平開(kāi)放，同時(shí)，也才能為管輸成本的有效監(jiān)管和上下游價(jià)格的市場(chǎng)化形成創(chuàng)造條件。

日?qǐng)?bào)：組建獨(dú)立的國(guó)家管網(wǎng)公司也談?wù)摿撕芫茫芫W(wǎng)公司獨(dú)立和加強(qiáng)監(jiān)管的關(guān)系如何?管網(wǎng)公司獨(dú)立會(huì)拖慢管道建設(shè)投資嗎?

景春梅：能源局從2014年開(kāi)始推廣管網(wǎng)第三方公平準(zhǔn)入，但在目前體制下，管網(wǎng)和氣源，甚至城市燃?xì)馔瑢僖患夜荆艿赖妮斔湍芰Σ蛔愕那闆r下，管道公司代輸意愿不強(qiáng)。

所以首先要推動(dòng)管網(wǎng)公司獨(dú)立，不能既輸氣，又供氣，還經(jīng)營(yíng)城市燃?xì)猓渌袌?chǎng)參與者很難與之公平競(jìng)爭(zhēng)。但也不能只有一家國(guó)家管網(wǎng)公司，只有多家公司競(jìng)爭(zhēng)，才能有管輸成本和運(yùn)營(yíng)效率的比較，從而有利于降低我國(guó)油氣產(chǎn)品的價(jià)格。

獨(dú)立的管網(wǎng)公司需要界定清楚主營(yíng)業(yè)務(wù)，明確規(guī)定公司不能涉足的領(lǐng)域。就像上一輪電改一樣，要推進(jìn)主輔分離、剝離多種經(jīng)營(yíng)的業(yè)務(wù)，呈現(xiàn)管網(wǎng)公司的核心業(yè)務(wù)，為核定管網(wǎng)真實(shí)成本創(chuàng)造條件。需要指出的是，一定要明確新成立的管網(wǎng)公司進(jìn)行網(wǎng)銷分離，不得經(jīng)營(yíng)銷售業(yè)務(wù)，以上已經(jīng)提到，這是管網(wǎng)公平開(kāi)放和理順價(jià)格機(jī)制的前提，也是國(guó)際慣例，在美歐等主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，都明確規(guī)定了管網(wǎng)公司不得從事天然氣銷售業(yè)務(wù)。

我國(guó)管網(wǎng)里程并不算長(zhǎng)，但管網(wǎng)獨(dú)立不會(huì)妨礙修建。很多企業(yè)想投資管網(wǎng)，但限于投資回報(bào)沒(méi)有明確預(yù)期，治理結(jié)構(gòu)上沒(méi)有合理的機(jī)制安排，都采取觀望態(tài)度。我國(guó)尚未進(jìn)入到油氣時(shí)代，特別是天然氣還將在我國(guó)的能源結(jié)構(gòu)調(diào)整中擔(dān)當(dāng)重要角色，一旦預(yù)期明確，很多資本還是愿意跟進(jìn)的，管道建設(shè)速度不會(huì)受到影響。

日?qǐng)?bào)：對(duì)于獨(dú)立的管網(wǎng)公司，有什么看法?

景春梅：管網(wǎng)公司需要從三個(gè)層面去認(rèn)識(shí)。首先不能只是一家管網(wǎng)公司，如果只有一家管網(wǎng)公司，相當(dāng)于現(xiàn)在的電網(wǎng)企業(yè)，無(wú)法形成有效的競(jìng)爭(zhēng)，也會(huì)造成監(jiān)管難題。

其次，要允許多家管網(wǎng)公司存在。管網(wǎng)具有自然壟斷屬性，多家管網(wǎng)公司不是鼓勵(lì)同一條線路修建多條平行管道，但鼓勵(lì)多家公司經(jīng)營(yíng)不同線路，保證兩點(diǎn)之間只有一家公司，不同公司在輸送成本、管理效率間構(gòu)成競(jìng)爭(zhēng)，從而推動(dòng)管網(wǎng)公司降低成本、提高效率。從國(guó)外天然氣發(fā)展歷程看，有氣和氣競(jìng)爭(zhēng)，同樣也有管道和管道競(jìng)爭(zhēng)，例如目前美國(guó)和德國(guó)都是由多家管道公司從事管道運(yùn)輸業(yè)務(wù)。

第三，組建國(guó)家管網(wǎng)公司面臨省網(wǎng)公司處理難題。目前國(guó)內(nèi)管網(wǎng)有三級(jí)，國(guó)家、省網(wǎng)和城市管網(wǎng)。一些省市，省網(wǎng)力量強(qiáng)大，連中石油、中石化等都很難進(jìn)入。未來(lái)國(guó)家管網(wǎng)公司組建涉及省網(wǎng)公司處置，上劃給國(guó)家管網(wǎng)公司或下沉到城市燃?xì)夤芫W(wǎng)都面臨較大的利益調(diào)整。

中國(guó)各省情況差別很大，我覺(jué)得應(yīng)該允許多元模式存在。

國(guó)家管網(wǎng)公司組建后，燃?xì)夤竟芫W(wǎng)在各自區(qū)域也是“小壟斷”，且配售一體，未來(lái)看也要實(shí)行配售分離，管網(wǎng)只收取配氣費(fèi)。不過(guò)城市燃?xì)夤芫W(wǎng)都是各家燃?xì)夤窘ㄔO(shè)，權(quán)益清楚。未來(lái)主干管網(wǎng)，可以國(guó)有控股，引入社會(huì)資本做混合經(jīng)濟(jì)。

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