“但目前海洋環境保護法規定的海洋生態損害國家索賠內容較為原則、籠統，蓬萊19-3油井漏油的民事賠償尚面臨諸多難解的法律問題。而從長遠角度看，我國應適時考慮再次修訂海洋環境保護法。”國家海洋局海洋發展戰略研究所副研究員劉家沂今日接受《法制日報》記者獨家采訪時說。
海洋生態損害規定難操作
劉家沂告訴記者，我國現行的海洋環境保護法第九十條第二款規定了“海洋生態損害賠償”法律責任，從而形成了國家向破壞海洋生態責任人要求賠償的法律基礎。依據該條款的規定，中國第一例海洋生態損害賠償案——“塔斯曼海”輪海洋生態損害案開創了我國海洋生態損害國家索賠的先河。
但是，通過“塔斯曼海”輪海洋生態損害案的案情進展和一審判決結果不難發現，海洋環境保護法對海洋生態損害賠償規定只是原則性的，在細節上和實踐中仍存在諸多難以解決的問題。“這些問題的存在，正是近幾年來我國海上大大小小溢油事故不能實現賠償的重要原因。”劉家沂說。
劉家沂認為，現行的海洋環境保護法只有可以提起索賠的原則性規定，但缺乏相應的法理和保障性條款。因此，如何界定“海洋環境污染損害”和“海洋生態損害”的區別，給司法部門帶來了難題。
“一個獨立的海洋生態損害索賠訴訟，不可回避的就是兩個問題，一個是什么是海洋生態損害，另一個是責任人到底損害了什么。”劉家沂說，以“塔斯曼海”輪海洋生態損害案的一審判決結果為例，原告當時提出的海洋生態損害的費用包括海洋環境容量損失費、生物治理研究費用和監測評估費、海洋生態服務功能損失費、海洋沉積物恢復費以及潮灘生物環境、浮游植物和浮游動物恢復費共8項9800多萬元，但天津海事法院僅僅只認定了前兩項，后面的訴求一律沒有認定。雖然在一審中，原告天津市海洋局勝訴，但僅獲得了995.81萬元的賠償。蓬萊19-3的海洋生態損害索賠中仍會面臨同樣的問題。
“雖然國家海洋局批準了《海洋溢油生態損害評估技術導則》，但這一計算標準是否能夠成為法院判決的依據，目前還存在爭議。在蓬萊19-3的索賠問題上，被告能否認同損失的計算標準，還要看管轄法院對哪些證據予以采用。”劉家沂說。
地方文件不能作為索賠依據
近日，有媒體稱，針對蓬萊19-3漏油事件，山東省可依據《山東省海洋生態損害賠償費和損失補償費管理暫行辦法》最高索賠2億元。對此，有專家認為，該“暫行辦法”只是地方政府部門的規范性文件，而目前在我國法律、行政法規、地方性法規、部門規章、地方政府規章尚未制定相關內容情況下，地方政府部門無權制定收費的規范性文件。因此，山東的“暫行辦法”只能說具有一定行政約束力，但不能作為蓬萊19-3漏油索賠的法律依據。
據了解，最近兩年，中央和地方政府對海上原油泄漏的監管、防治、應急和索賠工作都十分重視，在地方上也出現了一些政府部門立規矩、收罰款的現象。“個別省出臺的地方性規范性文件，收取上億元的海洋生態賠償費或補償金，只能說保護海洋生態的意愿是好的，但不符合我國立法法的相關規定。這已是不少法律專家的共識。”劉家沂說。
據了解，山東省“暫行辦法”第一條規定，該辦法是根據民法通則、海洋環境保護法、漁業法等法律法規，并結合本省實際而制定。專家認為，作為一個地方政府部門的規范性文件，其無權直接依據民法通則、海洋環境保護法、漁業法這些法律而制定，它的上位法應該是立法法規定的地方性法規、部門規章、地方政府規章。這是立法權限的問題，不能跨越。即便這個“暫行辦法”是經過山東省人大批準并備案的，在制定程序上仍存在很大問題。而且，從目前來看，這一“暫行辦法”是山東省財政廳和海洋漁業部門制定并發布的，還沒有上升到山東省政府規章的高度。
“暫行辦法”第二條規定，在山東省管轄海域內，發生海洋污染事故、違法開發利用海洋資源等行為導致海洋生態損害的以及實施海洋工程、海岸工程建設和海洋傾廢等導致海洋生態環境改變的，應當繳納海洋生態損害賠償費和海洋生態損失補償費。對此，專家認為，“暫行辦法”中提到了“繳納”，也就是說這個辦法實際上是一個收費的管理暫行辦法。在我國法律法規還沒有對海洋生態損害、海洋生態補償作出規定的情況下，何談收費？從我國立法權限上來看，政府部門的規范性文件只能為了執行法律法規而發布，法律法規還沒有規定的，地方政府部門不能越權。
海環法亟待重新修訂
劉家沂認為，面對新的海洋經濟發展形勢和石油工業的高速發展需要，目前迫切需要一部制約和規范原油破壞海洋生態的法律。基于目前立法中已有海洋環境保護法、《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》、《防治船舶污染海洋環境管理條例》的情況下，修訂比立法更具有實際意義。特別是近年來頻繁發生了例如2010年的大連輸油管線爆炸溢油事故和蓬萊19-3油井溢油事故之后，現在更應考慮再次修訂適合我國現實海情的海洋環境保護法。
劉家沂告訴記者，再次修訂海洋環境保護法不僅只是油污破壞海洋生態的需要，像圍海、填海工程，海水淡化工程，同樣都存在因開發力度加大而危及、破壞海洋生態的問題。而我國現有海洋產業門類有12個，尚沒有一部規范海洋開發與利用的法律。事實上，造成海洋生態環境破壞的原因很多，包括自然變化和人類活動，其中人類活動又是多種多樣，如果油污損害也立法、海水淡化損害也立法，并不能解決實質問題。因此有必要再次修訂海洋環境保護法，并且及時跟進相關的實施細則和地方性法規，才能有法可依。
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