在節能減排工作中認識不到位、責任不明確、措施不配套、政策不完善、投入不落實、協調不得力等問題，是造成節能減排約束性指標未能如期完成的主要原因。
要實現“十一五”期間的兩個約束性指標，根本的途徑是改變過去高投入、高排放的經濟增長方式和末端治理的環境保護機制，大力發展循環經濟。循環經濟是對傳統經濟發展觀念、資源利用模式和環境治理方式的重大變革，有利于提高經濟增長質量、節約資源能源和改善生態環境，是建設資源節約型、環境友好型社會，落實科學發展觀、實現可持續發展的必然要求。循環經濟要求在生產、流通和消費過程中遵循減量化、再使用和資源化原則，其直接效應就是節能、降耗、減排。
大力發展循環經濟，促進節能減排約束性指標的完成，關鍵是盡快完善推動循環經濟發展的帶有根本性的制度建設。主要的制度保障措施有以下8條：1．建立循環經濟規劃制度，明確政府績效評價考核和鼓勵、限制或禁止措施的具體要求。2．建立循環經濟評價指標體系和考核制度，杜絕一些地方重經濟增長、輕資源和環境保護的做法。3．建立循環經濟的標準、標識、標志和認證制度，規范政府評價循環經濟發展狀況和依據和手段。4．建立以生產者為主的責任延伸制度，明確生產者應依法承擔其產品廢棄后的回收、利用、處置的責任。5．建立對重點企業資源節約和循環利用的定額管理制度，加強對鋼鐵、有色金屬、煤炭、電力、石油石化、化工、建材、建筑、造紙、紡織、食品等主要工業行業的高耗能、高污染企業的監管。6．完善產業政策制度，規范和引導符合循環經濟要求的產業發展，限制高消耗、高污染行業的發展。7．建立政策激勵制度，調動各行各業的積極性，鼓勵走循環經濟的發展道路。8．建立明確政府、企業和公眾責任的有關制度，以充分發揮政府的主導作用、企業的主體作用和公眾的參與作用，形成推動循環經濟發展的整體合力。
(作者馮之浚，全國人大常委、全國人大環境與資源保護委員會副主任委員)
