在石油天然氣體制包括的三大關(guān)系中，行政壟斷屬于政府與市場(chǎng)關(guān)系層面的問(wèn)題。很多學(xué)者長(zhǎng)期來(lái)一直呼吁要打破我國(guó)油氣領(lǐng)域的行政壟斷。然而，我國(guó)油氣體制在經(jīng)歷了“2001年加入WTO”和“2008年《反壟斷法》實(shí)施”沖擊后，行政壟斷程度至今未見(jiàn)削弱。這讓一直關(guān)注油氣體制改革的學(xué)者對(duì)“破除行政壟斷”之難有了深切體會(huì)。值得注意的是，十八屆三中全會(huì)上提出“讓市場(chǎng)起決定作用”，和“破除各種形式的行政壟斷”后，媒體和學(xué)者也很少談?wù)撨@一話題，而把注意力集中到石油央企“混合所有制”改革等話題上。筆者認(rèn)為，破除行政壟斷是我國(guó)油氣體制改革重要突破口。所謂“改革攻堅(jiān)戰(zhàn)”不能只停留在口頭上，而行政壟斷就是我國(guó)油氣體制改革首先要啃的“硬骨頭”。油氣行政壟斷不破除，“市場(chǎng)決定作用”難落地。

油氣行政壟斷是典型的“體制錯(cuò)配”

近年來(lái)，國(guó)內(nèi)研究機(jī)構(gòu)和學(xué)者圍繞石油天然氣領(lǐng)域的行政壟斷問(wèn)題發(fā)表了很多研究成果。大多學(xué)者認(rèn)為，行政壟斷抑制石油天然氣市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新，導(dǎo)致嚴(yán)重的福利和效率損失，必須加以破除。這些觀點(diǎn)經(jīng)過(guò)媒體的宣傳，產(chǎn)生了廣泛的社會(huì)影響，并為大眾所知曉。在這種情況下，或許有人會(huì)問(wèn)，還有必要討論“為什么要破除油氣行政壟斷”問(wèn)題嗎？

筆者認(rèn)為非常有必要。因?yàn)閲@油氣領(lǐng)域的行政壟斷，我國(guó)還存在另一種與上述觀點(diǎn)截然對(duì)立，主要為石油央企所持有的觀點(diǎn)和立場(chǎng)。這一觀點(diǎn)認(rèn)為油氣資源是戰(zhàn)略性資源，必須由政府壟斷。從實(shí)踐看，我國(guó)20世紀(jì)90年代以來(lái)油氣體制的發(fā)展演變基本反映了這一立場(chǎng)，從而出現(xiàn)行政壟斷難以破除的局面。這一結(jié)果當(dāng)然與既得利益集團(tuán)施加了影響密切相關(guān)，但學(xué)者的作用不能限于指出兩者的關(guān)聯(lián)，因?yàn)槔婕瘓F(tuán)通過(guò)合理合法手段追求自身利益無(wú)可厚非。學(xué)者更要認(rèn)識(shí)到，行政壟斷難以破除，實(shí)際上是“在位企業(yè)”通過(guò)各種方式“游說(shuō)”決策者認(rèn)同和接受了“油氣資源作為戰(zhàn)略性資源必須由政府壟斷”觀點(diǎn)的結(jié)果。因此，闡明行政壟斷的福利和效率損失是破除行政壟斷的必要條件，但并不充分。只有進(jìn)一步論證為什么中國(guó)不能采用行政壟斷的油氣體制，破除行政壟斷的理由才是足夠充分且必要的。

實(shí)際上，世界上的確有些國(guó)家的油氣體制是通過(guò)法律賦予國(guó)家石油公司獨(dú)家壟斷權(quán)的“行政壟斷”體制。這些國(guó)家并不是不知道行政壟斷對(duì)油氣資源配置效率的不利影響，但在不同目標(biāo)的權(quán)衡后依然選擇了“行政壟斷”的油氣體制。以沙特為代表的中東石油生產(chǎn)和出口國(guó)就是這方面的典型代表。選擇這類油氣體制的國(guó)家一般都是“經(jīng)濟(jì)小國(guó)、油氣生產(chǎn)和出口大國(guó)”。比如，沙特作為世界第一大石油出口國(guó)，其政府收入的80%，出口收入的85%，GDP的43%是石油出口貢獻(xiàn)的(2013年數(shù)據(jù))。因此，沙特的油氣行政壟斷雖然犧牲了石油產(chǎn)業(yè)在國(guó)內(nèi)的配置效率，但通過(guò)政府對(duì)油氣產(chǎn)業(yè)的高度控制，輔以相關(guān)配套政策體制，將油氣收入的絕大部分集中到政府手中用于本國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，非油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展和國(guó)民福利等。

與沙特等國(guó)不同，中國(guó)是經(jīng)濟(jì)大國(guó)和油氣進(jìn)口大國(guó)。作為進(jìn)口依存度接近60%的石油進(jìn)口大國(guó)，中國(guó)能源政策的核心目標(biāo)是要通過(guò)提高勘探、生產(chǎn)、運(yùn)輸、貿(mào)易與消費(fèi)等各個(gè)環(huán)節(jié)的能源利用效率，節(jié)約能源，最終降低石油天然氣對(duì)外依存度。因此，讓市場(chǎng)機(jī)制在上述各環(huán)節(jié)發(fā)揮“決定性作用”就成為一個(gè)合乎邏輯的選擇。而我國(guó)堅(jiān)持十多年“不動(dòng)搖”的“油氣行政壟斷體制”實(shí)踐效果差強(qiáng)人意：油氣的勘探、生產(chǎn)、運(yùn)輸、貿(mào)易與消費(fèi)各個(gè)環(huán)節(jié)不得不承受行政壟斷帶來(lái)的低效率與能源浪費(fèi)，油氣進(jìn)口依存度連創(chuàng)新高；同時(shí)，我國(guó)作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)大國(guó)，油氣產(chǎn)業(yè)所提供的收入也不可能為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供足夠的資金支持。2013年，我國(guó)石油天然氣采掘與加工行業(yè)利稅總額占政府財(cái)政收入的比重不到6%。可見(jiàn)，我國(guó)石油天然氣的“行政壟斷體制”是典型的“體制錯(cuò)配”，必須徹底加以破除。否則，“市場(chǎng)的決定性作用”就無(wú)法真正“落地”。

油氣行政壟斷的“三大支柱”

行政壟斷是行政部門通過(guò)行政條例、規(guī)章和意見(jiàn)等方式賦予經(jīng)濟(jì)主體排他性經(jīng)營(yíng)地位而形成和得以維持的壟斷。1998年，我國(guó)石油天然氣行業(yè)重組后形成了中石油集團(tuán)和中石化集團(tuán)兩大全產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)褪瘓F(tuán)。此后相當(dāng)一段時(shí)間，有關(guān)部門在“整頓市場(chǎng)秩序”的名義下出臺(tái)了加強(qiáng)中石油集團(tuán)和中石化集團(tuán)在油氣生產(chǎn)、加工、成品油銷售和國(guó)際貿(mào)易等領(lǐng)域壟斷地位的政策文件。其中，國(guó)辦頒布的兩個(gè)“意見(jiàn)”和兩大集團(tuán)的“排產(chǎn)計(jì)劃”對(duì)于兩大集團(tuán)的行政壟斷地位的形成和維持最為關(guān)鍵，成為我國(guó)石油天然氣行政壟斷的“三大支柱”。

油氣行政壟斷的第一大支柱是1999年“國(guó)辦38號(hào)文”，即原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委等八部委制定的《關(guān)于清理整頓小煉油廠和規(guī)范原油成品油流通秩序的意見(jiàn)》。“38號(hào)文”明確規(guī)定，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的原油和進(jìn)口的原油全部由國(guó)家統(tǒng)一配置，不得自行銷售；國(guó)內(nèi)各煉油廠生產(chǎn)的成品油要全部交由中石油集團(tuán)和中石化集團(tuán)的批發(fā)企業(yè)經(jīng)營(yíng)，對(duì)違規(guī)的煉油廠停止原油配置計(jì)劃。該文件基本確立了中石油和中石化在原油流向、原油加工和成品油批發(fā)三個(gè)環(huán)節(jié)壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán)，是導(dǎo)致目前我國(guó)油氣行政壟斷的基礎(chǔ)性政策文件，其影響延續(xù)至今。

油氣行政壟斷的第二大支柱是2001年“國(guó)辦72號(hào)文”，即國(guó)家經(jīng)貿(mào)委等五部門制定的《關(guān)于進(jìn)一步整頓和規(guī)范成品油市場(chǎng)秩序意見(jiàn)的通知》，進(jìn)一步確立了中石油和中石化對(duì)成品油零售環(huán)節(jié)的“統(tǒng)一配置權(quán)”。該文件明確規(guī)定，“自本意見(jiàn)下發(fā)之日起，各地區(qū)新建的加油站，統(tǒng)一由石油集團(tuán)、石化集團(tuán)全資或控股建設(shè)。”

油氣壟斷的第三大支柱是兩大油氣集團(tuán)內(nèi)部的“排產(chǎn)計(jì)劃”。所謂“排產(chǎn)計(jì)劃”就是進(jìn)口的原油已經(jīng)納入兩大集團(tuán)之一生產(chǎn)加工計(jì)劃的證明。“38號(hào)文”和“72號(hào)文”在油源、成品油批發(fā)和零售方面構(gòu)筑了嚴(yán)密的政策壁壘。然而，2002年以來(lái)，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委(2003年為商務(wù)部)為落實(shí)我國(guó)加入WTO的相關(guān)承諾，每年公布當(dāng)年的《非國(guó)營(yíng)原油進(jìn)口配額總量和申請(qǐng)程序》，獲得配額的非國(guó)營(yíng)企業(yè)可進(jìn)口原油和成品油，且配額量每年遞增15%。理論上，非國(guó)營(yíng)原油貿(mào)易配額的存在使我國(guó)原油和成品油增加了進(jìn)口來(lái)源，中石油和中石化控制油氣產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的局面將被打破。

然而在實(shí)踐中兩個(gè)規(guī)定使“非國(guó)營(yíng)原油貿(mào)易配額”名存實(shí)亡：一是規(guī)定有原油非國(guó)營(yíng)貿(mào)易配額的進(jìn)口企業(yè)必須獲得中石油或中石化“排產(chǎn)計(jì)劃”，海關(guān)才給予辦理通關(guān)手續(xù)；二是根據(jù)2003年5月的《鐵運(yùn)函150號(hào)令》，鐵路部門安排原油運(yùn)輸?shù)那疤嵋彩莾纱蠹瘓F(tuán)的“排產(chǎn)計(jì)劃”。在這種情況下，獲得非國(guó)營(yíng)原油貿(mào)易配額的企業(yè)要么選擇受中石油和中石化委托進(jìn)口原油，要么選擇將配額低價(jià)轉(zhuǎn)讓給中石油和中石化，要么不進(jìn)口原油，將配額作廢。因此，通過(guò)將“排產(chǎn)計(jì)劃”作為進(jìn)口原油通關(guān)和國(guó)內(nèi)鐵路運(yùn)輸?shù)?ldquo;前置條件”，中石油和中石化成功地化解了我國(guó)加入WTO前后外貿(mào)政策變化對(duì)其在油氣行業(yè)控制力的不利影響。

事實(shí)上，為了打消人們對(duì)加入WTO后石油行業(yè)政策的“錯(cuò)誤理解”，2002年4月，原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委第一次公布原油非國(guó)營(yíng)貿(mào)易配額為828萬(wàn)噸時(shí)特別指出，“原油非國(guó)營(yíng)貿(mào)易配額只能用于中國(guó)石油[0.00% 資金 研報(bào)]天然氣集團(tuán)公司、中國(guó)石化[0.17% 資金 研報(bào)]集團(tuán)公司煉廠加工，不得供應(yīng)地方小煉廠”。可見(jiàn)，非國(guó)營(yíng)原油貿(mào)易配額制度的出臺(tái)并不意味著原油進(jìn)口政策的實(shí)質(zhì)性放松。

2006年12月，按照我國(guó)“入世”三年后放開(kāi)石油零售市場(chǎng)、五年后放開(kāi)石油批發(fā)市場(chǎng)的承諾，商務(wù)部先后頒布了《原油市場(chǎng)管理辦法》和《成品油市場(chǎng)管理辦法》。由于這兩個(gè)“辦法”所確定的原油和成品油進(jìn)入門檻非常之高，并且確立中石油和中石化兩大集團(tuán)行政壟斷地位的上述政策文件并沒(méi)有因“辦法”的出臺(tái)而失效或廢除。因此，盡管近年來(lái)同屬央企的中海油和中化集團(tuán)也先后獲得了原有和成品油進(jìn)口權(quán)，但油氣行政壟斷的實(shí)質(zhì)沒(méi)有改變。

行政壟斷破除須當(dāng)即立斷，行政壟斷

治理則任重道遠(yuǎn)

目前，行政壟斷已經(jīng)成為我國(guó)體制轉(zhuǎn)軌進(jìn)程中一個(gè)突出現(xiàn)象，石油天然氣行業(yè)則是行政壟斷的典型行業(yè)。十八大以來(lái)，中央高層清醒地認(rèn)識(shí)到這一問(wèn)題的重要性。除了十八屆三中全會(huì)報(bào)告中明確指出要“破除各種形式的行政壟斷”外，中央領(lǐng)導(dǎo)在不同場(chǎng)合多次強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)能做交給市場(chǎng)去做，國(guó)務(wù)院也幾次廢除和下放了一大批行政審批項(xiàng)目。這對(duì)行政壟斷的破除起到了積極作用。但遺憾的是，對(duì)既有政策文件的清理工作幾乎沒(méi)有進(jìn)展。從破除行政壟斷角度看，這些工作事實(shí)上更為重要，因?yàn)槲覈?guó)很多領(lǐng)域的行政壟斷大多與行政部門的政策文件直接或間接相關(guān)。比如，本文所說(shuō)，油氣領(lǐng)域行政壟斷的三大支柱——國(guó)辦“38號(hào)文”，“72號(hào)文”，以及相關(guān)部門把兩大集團(tuán)排產(chǎn)計(jì)劃作為進(jìn)口原油通關(guān)和國(guó)內(nèi)鐵路運(yùn)輸?shù)那爸脳l件的內(nèi)部規(guī)定。相關(guān)政策文件不清理，不廢除，行政壟斷壁壘就不會(huì)消失。在這種情況下，制定再多“鼓勵(lì)進(jìn)入”的新政策文件對(duì)于想進(jìn)入的“資本”而言，也僅僅起到望梅止渴的效果而已。

與行政壟斷的破除相比，行政壟斷的治理更是一個(gè)長(zhǎng)期而艱巨的問(wèn)題。2007年前后在討論和制定《反壟斷法》的大背景下，我國(guó)法學(xué)界就”行政壟斷治理”問(wèn)題展開(kāi)了一場(chǎng)爭(zhēng)論，并提出了所謂的“行政性壟斷規(guī)制悖論”，即用作為經(jīng)濟(jì)法的“反壟斷法”來(lái)調(diào)整“行政區(qū)的濫用”而形成法理上的沖突。圍繞這一“悖論”，法學(xué)界形成了否定和肯定兩種對(duì)立觀點(diǎn)。“肯定”一方認(rèn)為“反壟斷法”可以也必須要反“行政壟斷”，不反行政壟斷，反壟斷法就沒(méi)有意義。“否定”一方則認(rèn)為“反壟斷法”不適用于反行政性壟斷，只適用于反私人的經(jīng)濟(jì)壟斷。行政性壟斷問(wèn)題需要通過(guò)深化改革、轉(zhuǎn)變政府職能和完善行政法來(lái)解決。

爭(zhēng)論的結(jié)果是，理論上，“肯定派”占了上風(fēng)，因?yàn)?008年8月我國(guó)頒布的《反壟斷法》與行政性壟斷有關(guān)的內(nèi)容占有重要篇幅。實(shí)踐方面則被“否定派”不幸而言中。我國(guó)《反壟斷法》頒布六年來(lái)，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)開(kāi)展的反壟斷調(diào)查案件大約20件，基本都是經(jīng)濟(jì)壟斷案件，沒(méi)有一件與“行政壟斷”有關(guān)。同時(shí)，我國(guó)石油天然氣、鐵路等行業(yè)存在的行政壟斷沒(méi)有因《反壟斷法》的頒布和實(shí)施而改變。

十八屆四中全會(huì)提出要大力推進(jìn)“依法治國(guó)”、“依法行政”，這對(duì)于我國(guó)行政壟斷的治理是一個(gè)中長(zhǎng)期“利好”。然而，“破除”已經(jīng)存在的行政壟斷卻是當(dāng)務(wù)之急。從實(shí)踐看，現(xiàn)有的《反壟斷法》破除和糾正現(xiàn)有的行政壟斷基本沒(méi)有效果。因此，在全面深化改革的大背景下，我們依然需要借助“行政權(quán)力”來(lái)破除“行政壟斷”，按照上級(jí)清理下級(jí)的原則廢除各類作為“行政壟斷”來(lái)源的政策文件，讓市場(chǎng)機(jī)制的作用真正落到實(shí)處。具體到油氣領(lǐng)域，就是要廢除油氣行政壟斷的三大支柱——國(guó)辦“38號(hào)文”，“72號(hào)文”，以及相關(guān)部門把兩大集團(tuán)排產(chǎn)計(jì)劃作為進(jìn)口原油通關(guān)和國(guó)內(nèi)鐵路運(yùn)輸?shù)那爸脳l件的內(nèi)部規(guī)定。
 

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